淺析保障措施協議中的進口增加

龔 晟

摘要保障措施是一種貿易救濟措施,但保障措施在性質上不同于反傾銷和反補貼措施:保障措施針對的是在正常貿易條件下的進口產品,而反傾銷和反補貼措施針對的是在不公平貿易條件下的傾銷產品和受補貼產品。此外,在實體條件、程序條件、實施對象范圍、實施期限、實施措施的形式、出口方獲得補償或行使報復權等方面,保障措施與反傾銷和反補貼措施也存在差異。總的來說,由于保障措施是公平貿易下的貿易救濟,因而適用條件更加嚴格。

關鍵詞保障措施救濟措施進口增加嚴重損害

中圖分類號:F117文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-124-02

一、簡述保障措施

保障措施是指進口國在履行國際貿易條約的過程中,由于進口產品大量增加造成國內產業的一定程度的損害或損害威脅,因而暫時采取的進口限制措施。它是WTO所允許的一種貿易救濟措施。其立法主旨是,對進口國而言,多邊貿易體制下的貿易自由化經常導致進口的增加,這可能使整個國家經濟受益,但也會給國內某些產業造成沖擊,而使生產者來承受貿易自由化所帶來的全部負擔,這顯然是不公平的。基于這一考慮,在某一進口產品的大量增加給本國產業造成損害或損害威脅時,一國政府通過暫時限制進口產品的競爭,可為國內產業獲得時間以利其進行調整,提高生產效率,在將來具備與外國產品競爭的實力,進而實現產業競爭的平衡。

目前在國際層面和國內層面都形成了保障措施的法律規則。WTO中涉及保障措施的規則主要有GATT第19條、《保障措施協定》以及《服務貿易總協定》第10條等。美國、歐共體、日本、加拿大等國家和地區有均有較為完善的保障措施國內立法。而其中最為核心的是《保障措施協定》。本文也將就《保障措施協定》的相關規定進行探討。

保障措施協定由14個條款和1個附件組成。內容具體,條理清晰。從而克服了原先GATT體制的概念不明確、程序不規范等弊端,發展了完善了保障措施。保障措施的實施條件主要包括:(1)進口產品數量大量增加;(2)對生產與進口產品相同或競爭的國內產業造成“嚴重損害”或“嚴重損害威脅”,(3)進口增加與嚴重損害之間的因果的關系機密。

進口增加、嚴重損害或嚴重損害威脅,這三個要件是緊密相連,環環相扣的,但同時又是相對獨立的。其進口增加是各成員在適用保障措施時首先要考慮的一個實施條件,因為進口增加引起了嚴重損害或嚴重損害威脅,前者是因后者是果。而因果關系的分析主要就是分析它們兩者之間的關系,所以如果沒有進口增加條件的滿足,其他兩個條件也就失去了考證的價值,可以說進口增加是實施保障措施的一個先決條件,在保障措施的三個實施要件中處于首要地位。基于“進口增加”的重要性,本文將對其進行探討。

二、《保障措施協定》中進口增加的內涵

(一)進口增加的性質

《保障措施協定》第2條第1款規定:“一成員只有在確定正在進口至其領土的一產品的數量絕對增加或與國內生產相比相對增加,且對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時,方可對該產品實施保障措施。”從這一條款中可以推斷出,進口增加是指“數量增加”,而非進口價值或金額的增長。“數量”的通常含義是指某一產品的可計數件數的數量,如“個” 、“件” 、“包” 、“箱” 、“噸” 、“公斤”等等,和產品的價格參數沒有關系。

(二)進口增加的種類

1.絕對增加和相對增加

依據《保障措施協定》的規定,“進口增加”包括兩種情況:絕對增加和相對增加。(1)絕對增加,是指產品的進口數量在某一段時間內的絕對增加,主要對進口產品在被選取的兩個時間端的絕對數量作比較。但有學者認為絕對增加是相對于國內生產而言的絕對數量的增加而非僅指數量值上的增加。對絕對增加的理解是只需滿足兩個端點比較得出的絕對數量的增加,沒有必要將之限定在與“國內生產”相比較基礎上的絕對數量增加。(2)相對增加,指的是產品進口數量不變或減少,而國內同行業生產下降,造成進口比重相對增加,這往往反映在市場份額的變化方面。目前在理論界對相對增加的合理性存在很到爭議。有學者認為相對增加不合理,認為在進口量不變甚至減少的情況下,仍將進口產品列為保障措施管制的對象,其最終結果是國內市場調整的包袱被巧妙地轉移到外國產品身上,因而相對增加概念是一種貿易保護手段。而筆者認為這種觀點有失偏頗,因為絕對數量的下降并不影響相對增加的有效。如果絕對進口數量下降,而相對國內生產而言進口份額缺在增加,就意味著國內產量的下降比進口下降得還要迅猛。在這種情況下,應當采取保障措施。這也符合保障措施機制設計的初衷①。

2.純粹增加和混合增加

純粹增加指的是進口產品在調查期內始終處于上升趨勢的增加。而混合增加指進口產品在調查期內既有上升又有下降,但總體上升趨勢比下降的趨勢更為明顯。

三、進口增加的適用

WTO各成員方在具體啟動保障措施之前,先要確定“進口增加”是否存在。單從字面來看,進口增加似乎是一個很簡單的統計問題,但在實踐中要對此問題作出一個合理的考量絕非易事,因為它不僅僅是孤立的適用《保障措施協定》第2.1條的規定,它還會牽涉到協定的其他條文和條件,只有從根本上和整體上去把握保障措施的法理基礎和基本框架,才能坐到正確的適用進口增加這一要件。本文在討論下列問題時,將在條文的基礎上,結合專家組所做的裁定加以分析。

(一) 進口增加的衡量方法

上文在進口增加的種類中提到了純粹增加和混合增加的兩種情形,由于《保障措施協定》并沒有規定具體的衡量方法,所以對于這兩種情形實踐中主要出現了兩種衡量方法,即兩端比較法和整體趨勢法。

1.兩端比較法

指的是,進口成員方在選取了具體的調查年份后,將調查初期的進口量與調查末期的進口量比較,從而考察是否滿足進口增加要件的方法。這種方法是一種靜態的衡量方法,只適用于純粹的增加,即進口產品在調查期內數量一直在上升的情況。但在現實中很少有產品一直處于進口上升的情況。兩端比較法由于忽視了調查期內進口的變化,在進口增加的數量不是明顯的或不間斷上升趨勢的混合進口情況下,往往會因為選取了不同的調查期而導致不同的結果,這顯然是致命的缺陷。因此,這種方法遭到了WTO司法實踐的否定,在現實中運用范圍非常狹窄。

2.整體趨勢法

是指進口成員方在選取了一定的調查期后,對調查期內進口產品的所有增加和下降情況加以考察,從而得出進口量的整體變化趨勢,最終做出是否滿足進口增加要件的結論。由于這種方法不僅僅考察了調查期中兩個靜態端點的進口情況,還考察了調查期內進口產品的動態變化,所以它既能被適用于有升有降的情況,也能被適用與混合增加的情形。這種方法更能夠適用現實的復雜情況,因而得到了WTO司法實踐的肯定,使用的頻率現在也越來越高②。

(二)衡量標準

上文分析了進口增加的衡量方法,在選取了正確的衡量方法基礎上,我么還必須有一個衡量標準去考察進口產品是否滿足進口增加的要求。

1.時間上(最近、突然)

對于“最近的”如何理解,是否是指離調查方做出裁定時最近的年份?有無具體的時間范圍?對此協定中沒有對調查期做出明確的規定,考慮最近進口是否增加,要求個案確定最近的時間,并且評估最近進口的狀況。從協定第2.1條中的“以增加的數量正在進口”(is being imported in such increased quantities),is being imported用的是現在時,表明進口增加必須是最近的,但同時該條文又用了“in such increased quantities”,其中increased用的是過去時,從而引起了很多爭議。筆者認為,過去式表明進口大量增加的情形在做出調查決定之前發生過了,進口在做出保障措施決定時不一定是在增加,而是“進口已經以如此大的數量增加過”,即使在調查后期有進口減少的情況,只要前期的增加導致了“進口以如此大的數量增加”這一條件即可。在這個評估過程中,必須考慮調查后期進口減少的持續時間和程度以及進口增加的程度和性質。因此,對“最近”的進口數據的考察必須在整個調查期數據的背景下作出評估。

至于“突然”這個標準,由于保障措施的目的是阻止未預料事件的后果,這一點再加上保障措施的緊急性,就要求確定進口增加是突然的,從而有必要采取緊急措施。因此,進口增加必須是突然的,其要求進口增加是成員方“未預見到的”,出乎成員意料之外的,即必須是未預見發展的結果③。

2.程度上(劇烈、重大)

進口增加必須是劇烈和重大的,這是從程度上提出的要求。根據協定第2.1條的規定,“進口增長”是采取保障措施的先決條件。進口數量必須增加到造成國內產業嚴重損害或嚴重損害威脅的程度。該條款中要求進口數量入增加中的“如此”,之指出了進口增加導致嚴重損害或威脅的“能力”,就是要求進口增加到劇烈和重大的程度,上訴機構在提出這兩個標準時,無意于設定絕對的標準,調查也并非是對進口增加是否劇烈和重大的抽象意義上的調查。“劇烈、重大”的進口增加不僅僅是數量上的,而且還是質量上的。要求對進口產品在絕對和相對增加兩方面的比率和數量進行分析。判斷進口是否大量增加不僅僅是一個數學或技術上的判斷,換句話說,僅僅證明今年的進口比去年或五年前的數量增加是不夠的,并不是任何數量增加都能夠滿足條件,進口數量必須增加造成或威脅造成國內產業的嚴重損害④。

(三)進口增長的調查期

在確定進口增加時,通常要求對不同時間的進口水平進行比較,這就要求調查方必須確定一個調查期。對同一個案件由于調查期選擇的不同,會對進口增加是否滿足協定的要求做出完全不同的判斷,因此調查期的選擇對保障措施能否適用事關重大。而協定并沒有明確比較的時間點,也就是說調查期可以由成員方根據本國的法律自行確定,沒有一個共同可以遵循的標準,從而對調查期如何確定問題引發了許多爭議。但協定中“is being imported”一詞給這個問題做出了一點提示,即要求進口增加必須是最近的,這也就意味著調查方至少要考慮最近一段時間內的進口狀況,不能離當局做出保障措施決定的時間過于遙遠⑤。

四、我國的對策

中國已于2001年11月10日加入了WTO,自此中國就必須嚴格按照WTO協議的各項規定履行其義務和承諾。在保障措施方面而言,中國必須遵循GATT1994第19條和《保障措施協定》的規定,并將其納入中國相應的國內法,對于之不相應的規定加以修改和完善。面對特殊保障措施的挑戰,我們必須采取切實有效的對策,在最大程度上維護我國的利益,在這方面,中國的許多學者已經進行了許多有益的研究和探討,具體來說,為了應對特殊保障措施,中國應該做好以下幾個方面的工作:

(一)了解規則,積極應對

對于保障措施調查,我們的企業不應該因為對規則的陌生或者處于孤立地位而放棄應對。面對進口成員方對中國的出口產品提起的調查,我國的出口企業應積極應訴,對進口成員方的申請人提出的進口量增加和市場擾亂等問題提出抗辯,避免進口成員方最終采取保障措施。

(二)加強行業協會職能,建立預警體系,實現信息互享

我國行業協會的職能急需轉變和加強。行業協會俄職責之一就在于對全球范圍的行業動態進行搜集、分析和通報。而一直以來,我們俄行業協會的作用僅僅限于摩擦發生后出來呼吁,最多組織企業集體應訴。貿易摩擦問題的凸顯,不僅要求行業協會迅速地轉變職能,同時也要求協會具備對內的有效協調能力。

此外,我們應該加強對我國出口市場的監控,建立宏觀預警機制包括對我國國內產業遭受國外產品沖擊可能受到損害的監測以及我國產品出口可能招致進口國采取保障措施的監測,通過對重點產業、重點產品、重點國家和地區國際市場狀況以及我國進出口情況等重要參數變化的監測、整理和分析,建立損害預警模型。定期或不定期的發布預警信息,實現產業保護工作的前置化,以求達到保護國內產業安全的目的。