從木制家具案看美國對華反傾銷之“替代國”制度

嚴奇彪 石琰子

摘要替代國制度是對來自非市場經濟國家的產品計算正常價值的一種方案,由于美國一直沒有承認我國是市場經濟國家,因此,在美國絕大部分對華反傾銷案中,我國產品的價值通常要以替代國的產品價格來計算,這是造成我國企業在美屢屢遭受反傾銷調查的重要原因之一。由于我國是一個出口導向型的國家,而美國又是我國最大的貿易出口國,因此對美出口貿易的增長趨勢不可能在一時之間得到轉變,加上這次金融危機的影響,勢必會引發美國更大范圍的對我國出口產品進行反傾銷調查,以維護美國相關行業的利益。所以,透視美國對華反傾銷中的替代國制度并提出相關對策尤顯緊迫。

關鍵詞替代國反傾銷影響對策

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-127-02

一、引言

在美國對華木制臥室家具反傾銷一案中,當涉及替代國價格的選用時,美國商務部在初裁中根據數據的可靠性和可信性,選擇了印度作為替代國,中國應訴企業美克、臺升、震興、瑞豐和思達可等表示反對,并要求以印度尼西亞作為替代國。中國企業指出,從生產要素方面考慮,印度尼西亞的木制臥室組家制具生產商比印度多,2002年到2003年,印度家具總產量的價值以及向美國的出口量包括木臥室組家具和其他家具不到印度尼西亞的1/10。根據美國國際貿易委員會的一份報告,印度的家具工業主要集中在用于商業目的的金屬和折疊家具領域,而印度尼西亞的家具工業主要集中在用于出口的木制臥室組家具領域,印度尼西亞家具的整體情況以及單個生產商的運作情況與中國的家具工業實際情況相似,而印度的情況則與中國的不同,印度的部分進口數據與家具產量沒有關系,因為印度沒有實質意義上的有組織和有重要意義的家具工業。

但在終裁中,美國商務部還是選擇印度作為替代國,理由是:(1)印度的經濟發展與中國具有可比性;(2)印度是主要的木制臥室家具生產國,印度生廠商生產的家具產品與涉案產品具有可比性;(3)印度為使用適當的、公開的、可獲得的信息評估生產要素提供了最好的條件。

在此,我們不得不說美國商務部的這些理由實在太過牽強,但這也恰恰從側面說明了認識研究美國反傾銷中有關替代國制度的重要性。

二、美國反傾銷法中的替代國制度

對于來自非市場經濟國家進口產品采用替代價格確定是否傾銷的有關規定最早來源于美國。早在1947年美國貿易法就提出了這一理論,首次提出非市場經濟國家的概念,是在1988年美國國會通過的《1988年綜合貿易與競爭法》中,該法案對替代國制度加以發展,便得該制度更為明確并具操作性。

在決定某一國家是否屬于非市場經濟國家時,美國商務部通常考慮以下因素:本國貨幣兌換成外幣的控制程度;工資由勞資雙方協商決定的控制程度;對合資企業和其他形式外國投資的允許程度;政府擁有或控制生產的程度;政府控制資源使用、生產規模和價格的程度以及其他商務部認為重要的因素。

確定了某一出口國是非市場經濟國家后,一個重要的步驟就是選擇一個完全市場經濟國家作為替代國,基準是:在經濟發展水平上處于相似水平的國家,且該國有相當數量的同類商品的出口。而實踐中美國商務部在選擇替代國時考慮的因素主要有人均國民生產總值、人均國民生產總值的增長率、國內勞動力的分配等。

近年來,隨著部分非市場經濟國家經濟改革的深化發展及其國家經濟結構的巨大變化,美國商務部也逐漸認識到,目前在一些非市場經濟國家中,國家不再控制某些行業產品的生產和銷售,并且也已規定允許市場原則在經濟決策中起主要作用。所以再繼續將一國是否為市場經濟的判斷標準完全照搬到行業市場經濟因素的分析中是很不恰當的。于是美國商務部在使用替代國方法的同時采取了市場導向工業標準和征收單獨稅率兩項較為積極的措施,在實踐中對替代國制度加以調整和完善,以適應形勢的發展。

市場導向工業標準是美國商務部在1992年四月中國鍍鉻螺母反傾銷案的終裁中建立的。根據這一標準,即便一個非市場經濟國家中的企業,如果能證明其生產所需原材料和其產品價格幾乎全由市場決定,商務部應將該工業認定為市場導向工(marketingorientedindustry),并適用通常的結構價格來計算產品的正常價值,即按生產商的實際價格和成本來確定正常價值。在對非市場經濟國家內某一產業的市場導向進行判斷時,必須考慮的因素包括:被調查產品的產量和價格是否受政府的干預和控制,市場導向工業領域內的企業是否屬于私人和集體所有以及市場導向工業的生產成本,包括原材料和勞動雇傭等是否是由市場因素決定。

近年來美國商務部開始根據每一具體案例,對一些非市場經濟國家的生產企業進行單獨評估,計算并征收不同的反傾銷稅,即單獨稅率。在評估時,商務部主要考慮企業出口行為是否受中央政府控制,重點考察每個企業控制投資、價格的能力以及產量計劃制定程序的獨立性。非市場經濟國家的應訴企業只有證明了法律上與事實上都沒有受到政府的控制,有足夠的獨立性,美國商務部才可以給予該企業單獨稅率。

三、對美國替代國制度的評價

替代國制度由來已久,并且實踐中也在頻繁的使用,從而導致了發達國家與發展中國家的貿易摩擦。某些國家產品的價格和成本的確有其一定的特殊性,但這并不能說明替代國制度的合理性。其不合理性表現在:

首先,缺乏透明度和可預見性。從法律理論上講,法律應當具有可預見性,行為人在進行某項行為之前應當能夠根據法律合理的預見自己的行為將會產生何種法律后果。由于替代國程序是在產品已經進口,并已經進行反傾銷調查后才啟動的,而且進口國行政機構的自由裁量權相當大,所以,出口商無法事先預知將來選擇的替代國是哪國,也無法預知會被認定多少傾銷幅度。所以,他在出口時根本無法確定一個不會被進口國認為是傾銷的價格。另一方面,進口商也無法預知自己進口的產品會否被認定傾銷以及會被征收多少反傾銷稅,這種不確定性往往使得進口商傾向于選擇從市場經濟國家進口。事實上,就美國的反傾銷案件來說,反傾銷訴訟的成敗在很大程度上取決于對替代國的選擇。

其次,替代國價格有著極大的不公平性與不科學性。從嚴格意義上來說,世界上并不存在著兩個經濟發展水平完全相近國家,把不同的經濟發展水平的國家選為替代國,必然會產生極大的不公平結果。美國對中國的出口產品的反傾銷調查中,替代國的選擇不僅包括印度、馬來西亞等發展中國家和地區,而且還包括西班牙、南非等發達國家。低廉的勞動力成本是中國所具有其他國家不可比擬的比較優勢,但是美國在反傾銷調查中,卻無視這些優勢。由此可見,美國對華反傾銷調查中,把發達國家作為中國的替代國,完全無視中國與發達國家之間經濟發展水平的巨大差異,而且無視中國具有許多比較優勢的實際因素,具有極大的不公平性和不科學性。

總之,美國“替代國”制度非但沒有在反傾銷領域給予作為發展中國家的我國以優惠,反而為我經濟發展設置了障礙。其實,美國設置這樣一種制度,其目的不在于促進經濟改革,而是想要以此來彌補降低關稅而遭受的利益損失。

四、反傾銷調查對中國的影響及相關對策

(一)影響

近年來,我國對外貿易發展十分迅速,尤其是對美國的出口貿易更是以迅猛的勢頭持續增長,且一直保持著順差優勢,鑒于我國已是WTO成員國,美國已不能簡單地以提高關稅來阻止我國產品的流入,因而它就頻頻使用反傾銷的手段,試圖以懲罰性的高關稅來降低我國產品在其本國的競爭力,而在這一反傾銷過程中,它的替代國制度又如同一把利器始終困擾著我國的出口企業。

據統計,截至2004年底,美國共對中國發起了110起反傾銷調查,除了少數案件無替代國外,共有92起選擇了18個替代國,而其中絕大部分選擇了印度,這主要是因為印度無論從經濟體制轉軌還是人均國民生產總值等方面都和中國比較相似,因此,印度被選為替代國的概率最大,但在具體數據的選用上,美國商務部的做法卻又非常不合理。比如在此次木制臥室家具案中,部分應訴企業向美國商務部提交了2家印度家具生產企業和1家印度尼西亞家具生產企業的油漆、鏡子、紙板和其他要素的調查期間內平均采購價格信息。應訴企業解釋,它們從一些家具生產企業和一個主要供應商處獲得實際交易價格,要求這些價格經過獨立顧問或者外部會計師審計,并經高層確認準確,且這些價格信息都或者予以公開,因此,它已經符合了美國商務部的替代國價格條件,且比商務部初裁采用的MSFTI的價格更具有代表性,所以應訴企業認為美國商務部應該根據這些替代價格作出最終裁定,但是美國商務部最終沒有同意,還是采用了MSFTI價格。美國商務部的這一做法人為地抬高了我國家具企業生產要素的價格,扭曲了我國家具生產企業的生產成本,這也是導致我國很多企業被提起反傾銷調查的重要原因,因為我國企業的生產成本往往會被美國的這一制度人為地提高。

(二)對策

1.政府應當采取的措施。適用替代國法進行價格比較的基礎是非市場經濟地位的確定,所以解決替代國問題的關鍵是要解決在世界經濟體中的非市場經濟地位。因為根據“入世”議定書的規定,“一旦中國根據WTO進口成員的國內法證實其是一個市場經濟體,則此項規定即應終止”。當前,我國的市場價格雖然放開了,但在決定和影響市場價格的企業行為中政府仍起很大的作用,我國仍有大量的國有企業或國有控股企業享受政策性補貼,這是很多國家仍視我國為非市場經濟國家的重要原因。當務之急也是根本措施,是進一步減少政府對企業的干預和扶持,加速建立和完善社會主義市場經濟體制,盡早擺脫非市場經濟國家待遇。同時在對美交往中,政府也應盡可能多地通過磋商和溝通,讓美國有關當局清楚地認識我國深化市場經濟體制改革的進程,爭取美國降低其國內反傾銷法中對市場經濟行業和企業的認定標準,也為國內出口企業爭取市場導向工業待遇創造一個較為寬松的環境,從而避免由于適用替代國可能造成的不合理后果。其次,發揮我國作為WTO成員方的作用以了解有關信息,并建立國家反傾銷“數據庫”。除了及時公開各國反傾銷的法律、法規、政策外,還公開各替代國的價格、計算數據、成本資料,包括生產規模和生產技術的相似性、獲取原料途徑的相似性、國內市場價格的合理性、替代國對國內工業的保護水平等;還應收集公開各國特別是判例法國家的反傾銷案例及我國應訴反傾銷及提起反傾銷企業的案例資料及評論。我國現在已有了一個由商務部產業損害調查局主辦的官方網站--中國反傾銷反補貼保障措施網上圖書館(WWW.CACS.GOV.CN),為實務界和學術研究都提供了很大的便利,但從資料的全面程度和更新速度等方面看來,仍需進一步完善。

2.充分發揮行業組織的作用。一方面,行業組織要密切關注其他成員國有關部門和同類商品生產商的動態,一旦得知中國企業被外國提起反傾銷調查,及時組織相關企業應訴,努力爭取較為主動的地位;另一方面,行業組織還應該廣泛關注其他成員國的相關產業信息,加強與其他國家同行業組織的交流和與相關國際組織的聯系,幫助應訴企業在替代國的選擇中爭取到有利局面。另外,行業組織還應幫助企業培養積極應訴的意識,指導和鼓勵企業進行反傾銷應訴。

3.企業自身應注意的事項。首先,企業必須積極應訴,應訴與否對最終的結果影響是很大的,這在木制家具案中就清晰地體現出來了。據了解,在此次反傾銷案中,認真接受調查、填寫調查問卷A卷的企業,都獲得了相對較好的稅率,而沒有填寫的企業則面臨很高的懲罰性關稅。其次,企業要進行市場多元化戰略,在注重美國市場的同時,也要大力開拓其他海外市場,避免一旦遭受某個國家的反傾銷訴訟就導致企業破產的不利局面。