全球化進程中的金融法律監(jiān)管完善

楊磊杰 孫 燕

摘要全球化為各國提供了前所未有的機遇,但也蘊藏著巨大的風險。全球化下的金融市場具備了市場國際化、交易手段信息化、機構大型化等特征,這給金融監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。果不其然,如今金融危機的蔓延讓現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的弊端更顯著的暴露出來。本文指出通過分析美日英三國金融監(jiān)管體制的發(fā)展,我們可以看出,金融監(jiān)管已經(jīng)朝著統(tǒng)一化、混業(yè)監(jiān)管、內(nèi)外監(jiān)管結合、合規(guī)性與風險監(jiān)管配合的新模式發(fā)展。而我國在面臨危機時,更應當以此為契機,完善法律體系,改進監(jiān)管方式,保障中小投資者利益。

關鍵詞全球化危機監(jiān)管

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-135-02

一、在危機中成長的金融全球化與金融監(jiān)管

自2007年8月美國爆發(fā)次級債危機,至今以一年有余,曾經(jīng)持樂觀預期的政府和分析機構面對當前席卷全球的金融風暴都始料未及。雷曼兄弟、美林證券等歷史悠久的金融機構紛紛倒下似乎只是拉開了風暴的序幕,美國制造業(yè)、汽車業(yè)等又出現(xiàn)業(yè)績大幅下滑,許多企業(yè)的裁員也開始愈演愈烈,這一切都說明金融危機已經(jīng)傳導至實體經(jīng)濟,最后會造成怎樣的損失,現(xiàn)在仍無法預期。回顧這次危機的產(chǎn)生,金融全球化的影響和金融監(jiān)管的缺位難逃其責。

在金融高度發(fā)達的今天,金融危機影響如此之大,如此之快是與金融全球化的發(fā)展密不可分的。金融全球化一般被定義為:金融全球化是指因金融自由和放松管制,各國金融市場相互依賴的程度日益提高、國際金融市場日趨互動相關、國際金融活動特別是國際資本流動日益超過國際商品生產(chǎn)和貿(mào)易的一種現(xiàn)象。①金融全球化為各國提供了前所未有的機遇,但它其中也蘊藏著巨大的風險。②從19世紀初至今,全球化的歷史從未擺脫經(jīng)濟危機的陰霾,經(jīng)濟危機的發(fā)生越加頻繁,只在二戰(zhàn)后發(fā)生的世界性經(jīng)濟危機就有三次,③國家地區(qū)性的經(jīng)濟金融危機更不計其數(shù)。但伴隨危機產(chǎn)生的,是凱恩斯主義和后來的《格拉斯-斯蒂格爾法案》,這也標志著現(xiàn)代金融監(jiān)管的真正開始。④在金融高度全球化今天,金融監(jiān)管仍舊面臨著更大的挑戰(zhàn)。

二、金融全球化中的風險分析

(一)金融創(chuàng)新、衍生品的國際化風險

隨著金融管制的逐漸放松,許多金融創(chuàng)新產(chǎn)品被推向市場,資產(chǎn)證券化和衍生品交易也變得十分活躍,而且這些產(chǎn)品的投放是面向全球投資者的。因此一旦出了問題,牽涉的絕不只是一二個國家或地區(qū)。衍生產(chǎn)品本來是為了建立避險機制,但卻創(chuàng)造了信用的極大擴張。以這次次貸危機為例,次級抵押貸款公司將資產(chǎn)證券化,向投資銀行出售資產(chǎn)抵押證券,而保險公司又僅以300億美元的股本總額承保了約3.3萬億美元的擔保債務憑證CDO,而CDS的創(chuàng)新更是導致大批養(yǎng)老基金,主權基金以及外國投資者被拉入了次貸的漩渦。金融衍生品高度發(fā)達,將杠桿原理運用到極致,這其中蘊含的風險是樸質(zhì)的商品貿(mào)易無法設想的,而在金融全球化的大背景下,風險的無限放大更是史無前例的。當今的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管本身即是一對矛盾,如何調(diào)和則是化解風險的關鍵。

(二)大規(guī)模國際游資的肆意沖擊

國際經(jīng)濟失衡是金融危機的前提條件,不完善的國際貨幣體系會加劇國際經(jīng)濟失衡,然而金融危機的始作俑者是國際游資。⑤資本流動的國際化給了國際游資發(fā)展的空間,每一次金融危機的背后,都有國際游資的影子,不管是1992年的歐洲金融危機還是1998年的亞洲金融危機,對沖基金都大展身手,諸多國家的金融體系在國際游資的沖擊下基近崩潰,索羅斯的名字為我們所熟知。國際游資賺得滿盆缽金,留給世界的卻是遍體鱗傷的金融秩序和大批失業(yè)人群。目前國際游資規(guī)模正急劇增長,如何防止國際游資的肆意進出,是各國金融監(jiān)管的難題,QFII制度、外匯管制等措施也層出不窮,目標只有一個,即降低國際游資所產(chǎn)生的巨大風險。

(三)金融機構大型化

自從分業(yè)經(jīng)營的模式被打破之后,多個金融控股集團迅速崛起,這些金融集團掌管多家銀行、證券、基金甚至實體經(jīng)濟企業(yè),而且不斷兼并其他金融企業(yè),互相交叉持股。雖然這樣的組織形式可以形成規(guī)模效益,在國際市場占有主導地位,但如果金融監(jiān)管存在漏洞,或者法律制度上的約束不足,這會導致某一部分的行為脫離市場規(guī)律,甚至出現(xiàn)嚴重問題,從而導致整個集團出現(xiàn)危機。而一旦這樣大的金融集團倒閉或被收購,產(chǎn)生的市場波動是不可想象的。因此如何對這樣大型、跨國金融集團進行有效監(jiān)管,使其行為不至損害行業(yè)和國家的利益。

三、世界金融監(jiān)管發(fā)展趨勢

(一)金融監(jiān)管向統(tǒng)一化、國際化轉變

伴隨著世界貿(mào)易組織(WTO)制度的健全和加入國家的增多,世貿(mào)組織的相關制度也為世界大多數(shù)國家所接受,特別是最惠國待遇和國民待遇等基本原則使得各國對待境外金融機構的政策、法規(guī)趨于統(tǒng)一。WTO規(guī)則適用的過程也是各國金融法律的間接融合過程。與此同時,許多國際金融組織扮演著越來越重要的角色。巴賽爾委員會(BASLE)建立起了一整套銀行業(yè)核心原則和資本充足率制度,為大多數(shù)國家的監(jiān)管部門所借鑒。國際貨幣基金組織(IMF)則專注于對金融危機的宏觀分析研究,為會員國的金融監(jiān)管出謀劃策,并為建立“國際貨幣金融框架”不斷努力。分別創(chuàng)立于1984年和1992年的國際證券委員會組織(IOSCO)、國際保險監(jiān)管者協(xié)會(IAIS)在證券和保險領域的作用同樣卓著。諸多的國際金融組織共同合作,將金融監(jiān)管模式向統(tǒng)一、透明、國際化的方向不斷融合。

(二)分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的模式轉變

1997年英國首先設立金融服務局(Financial Services Authority),執(zhí)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管職能。1999年,《金融服務現(xiàn)代化法案》的頒布意味著《格拉斯-斯蒂格爾法案》的廢除,也標志著美國長達66年金融分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管歷史的結束。隨后英、日、德等國也紛紛效仿,采取統(tǒng)一金融監(jiān)管的架構,加強對龐雜的金融集團的監(jiān)管,并提高工作效率和規(guī)模效益。這種模式也成為當今監(jiān)管模式的大趨勢。

(三)向外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相結合的方式轉變

以往的金融監(jiān)管普遍以構建準入標準和風險控制系數(shù)來實現(xiàn)監(jiān)管職能。但近幾年多次因內(nèi)部控制缺陷所導致的嚴重事件,監(jiān)管部門逐漸意識到?jīng)]有內(nèi)部監(jiān)管的配合,金融監(jiān)管就不可能有很好的效果,因此開始借助行會自律機制與企業(yè)內(nèi)部審計機構來提升對金融企業(yè)的風險監(jiān)管。新《巴塞爾資本協(xié)議》也明確指出,應更加重視銀行內(nèi)部管理和市場約束機制對最低資本充足率要求的補充作用,以促進更高層次的金融穩(wěn)定與安全。

四、我國金融監(jiān)管的法律制度完善

(一)完善和補充現(xiàn)有法律體系

應對全球化的沖擊,金融監(jiān)管應先著手于法律體系的完備和健全。作為大陸法系國家,我國司法權的行使和行政部門的授權行為,必須有法可依。但目前我國除了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》外,相關監(jiān)管法律都散見于各個法律當中,并沒有單獨立法,而且多屬于授權性立法,規(guī)定過于粗糙,具體操作都由各個監(jiān)管委員會自己制定規(guī)則細則,因此缺乏法律權威性,隨意性較大,且易造成各監(jiān)管部門間的沖突。一些亟待監(jiān)管的內(nèi)容法律上尚處空白,比如隨著全球化,對外資金融機構的監(jiān)管問題,因此需要《外資銀行法》、《外資金融機構管理法》、《合資銀行法》、《外資財務公司法》等立法的出臺,彌補現(xiàn)有監(jiān)管無法可依的不足。另外《海外投資基金法》、《外匯管理法》等關鍵性法律都應加緊制定,將金融監(jiān)管以法律的形式規(guī)范和固定下來。⑥

(二)從合規(guī)性向風險性監(jiān)管轉變

在我國并不長的金融監(jiān)管史上,監(jiān)管的注意力多集中在市場準入資格的建立,對新設立金融機構進行合規(guī)性審查,即所謂“達標”式監(jiān)管。此舉在金融市場發(fā)展之初雖然可以起到凈化市場,規(guī)范交易秩序的目的,但隨著金融市場的發(fā)展和金融危機的不斷發(fā)生,如何防范金融風險,維護金融安全成為首要責任。金融監(jiān)管的功能不僅體現(xiàn)在事后的處罰,更應當體現(xiàn)在風險的預警和提示。這就需要從外到內(nèi)對金融機構所面臨的風險時刻作出科學分析和嚴格控制。目前我國十分缺乏對企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重視,筆者認為應當以法律形式加強內(nèi)部監(jiān)管的作用,強調(diào)各金融機構一定要建立有效的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng),以此作為市場準入條件的一部分,除此之外,在運營過程中確立內(nèi)部監(jiān)控的檢查評估機制、風險業(yè)務評價機制以及對內(nèi)部違規(guī)行為的披露懲處機制,分時分季向監(jiān)管機構報告風險水平,形成以監(jiān)控風險為主要內(nèi)容的持續(xù)性監(jiān)管,這樣一旦發(fā)現(xiàn)問題,就可以及時做出反應。

(三)加強國際間合作,借鑒別國經(jīng)驗和最新監(jiān)管準則

在全球化浪潮和金融危機蔓延的今天,金融監(jiān)管不能閉門造車,作為監(jiān)管經(jīng)驗的我國必須與國際性的金融組織,如IMF、巴塞爾委員會加強合作,這有助于在制定國際規(guī)則時我國話語權的維護。而在美國出臺《金融服務現(xiàn)代化法案》后所采取的混業(yè)監(jiān)管模式也值得我們學習和借鑒。同時與國際接軌同樣重要,2004年的《新巴塞爾資本協(xié)議》已經(jīng)提高了銀行資本充足率的要求,對銀行業(yè)的風險監(jiān)管提出了新的要求和新的方法,但我國2003年修訂的《商業(yè)銀行法》依然采用的是舊巴塞爾協(xié)議,已經(jīng)難以滿足監(jiān)管的需要,因此需要及時與世界先進模式接軌,對我國金融監(jiān)管法律加以完善。

(四)加強國內(nèi)各監(jiān)管主體協(xié)調(diào)合作,最終設立國家金融管理局

目前我國實行“一行三會”來對我國金融機構進行監(jiān)管,但在實際運作中,常常各自為政,缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào),雖然銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會于2003年6月初成立了專門工作小組,起草了《銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》,并于9月18日和2004年3月18日召開了第一次、第二次監(jiān)管聯(lián)席會議,但此后罕有召開,同時央行也沒有實際參與,因此很難發(fā)揮重要作用,這對監(jiān)管國內(nèi)、國際綜合性的金融控股集團是十分不利的。筆者認為,雖然美國已經(jīng)廢除了分業(yè)監(jiān)管的模式,但我國目前并不適合立刻設立統(tǒng)一的監(jiān)管機構,而應該建立各監(jiān)管主體間的常設協(xié)調(diào)機構, 以此來對金融控股公司進行有效監(jiān)管。而在我國金融體系逐漸成熟之后,可以設立國家金融管理局,關注整個市場的風險控制,維護金融穩(wěn)定,并以此解決金融產(chǎn)品的模糊劃分導致的監(jiān)管權責不清。

五、結語

在金融風暴肆虐的今天,如何防范金融風險,提前作出預判是市場對于監(jiān)管的更高要求,從歷史上看,每次金融危機的發(fā)生,都對金融監(jiān)管的模式和體系產(chǎn)生了重大的影響。因此在金融全球化浪潮下,實行走出去,請進來的策略,借鑒和完善我國現(xiàn)有監(jiān)管體制是保障我國金融市場穩(wěn)定的重要舉措。監(jiān)管不是越多越好,而應該權衡利弊,考慮監(jiān)管成本,達成監(jiān)管和創(chuàng)新的均衡。不管這次危機走向如何,我們都應從中充分析吸取經(jīng)驗教訓,建立更加安全、有序的金融體系。