金融機構接管法律制度研究

陳 煬

摘要金融是現代經濟的神經中樞,其運行情況關系到整個社會經濟的運行。金融監管對于維護良好的經濟秩序、優化資金配置、提高金融運行效率、促進社會經濟健康發展都具有極其重要的作用。本文指出接管是金融監管中的一項重要制度,但我國在認識上有所不足,在法律規定上有進一步完善的必要。

關鍵詞金融監管金融接管問題銀行

中圖分類號:D922.29文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-137-01

金融業屬于高風險經營的公眾性行業,當金融機構出現問題時,不能按照普通企業的破產程序處理。目前,我國還沒有建立完善的金融機構市場退出機制。①金融機構的接管是指在金融機構的經營過程中,因已經或者可能發生信用危機,嚴重影響債權人的利益時,由行業監管機關決定成立接管組織行使其經營管理權,通過整頓、改組等措施,盡量使其恢復正常經營能力的法律制度。②

一、接管的意義及特征分析

在金融機構破產前,金融監督管理機構對其進行接管,并采取措施以恢復該機構的經營能力,以恢復社會大眾對該機構乃至整個金融系統的信心,維護社會的穩定。因此,建立、健全對問題金融機構的接管法律制度,對已經發生或者可能發生信用危機,嚴重影響存款人、保險人及其他利益相關人利益的銀行,由金融業相關監管機構對其實行接管,進行業務重整,就可能避免發生或扭轉已經發生的信用危機,恢復正常經營,從而減少或避免因金融機構的倒閉而引起的社會震蕩③。

接管具有強制性、臨時性和挽救性。強制性體現在接管的決定不以被接管人的同意為要件。臨時性體現在接管具有一定期限,接管期限屆滿前,該商業銀行已恢復正常經營能力或者被合并或者被依法宣告破產的,接管終止。接管決定規定的期限屆滿或者銀監會決定的接管延期屆滿的,接管也終止。挽救性體現在接管的主要目的是盡量使被接管的金融機構恢復正常的經營能力,如不能使其恢復,則視為“接管失敗”,要被并購、破產或者清算。

二、接管的性質分析

關于接管的性質,存在著多種不同見解。有人認為,接管是一種具有行政干預性質的救濟措施,是一種單方自主行為。④有人認為,接管是一種行政強制措施⑤;也有人認為,接管是一種具體行政行為和民事代理行為的競合。

從接管的過程來看,可以看出接管分為接管的決定和接管的執行兩個階段。接管的決定是一種行政行為,具有單方性。但接管的實施,往往是金融監管機關任命自己或其他組織作為接管人(或接管組織)負責實施。接管人的行為很像是一種代理行為,接管人代替被接管的金融機構行使經營管理權。按照傳統民法理論,代理以代理權之發生原因不同,分為法定代理、指定代理和意定代理。⑥接管的執行很類似指定代理,具有強制性,無需被接管人的同意。但是,代理人都必須為被代理人的利益行事,其目的是為了維護被代理人的利益;而接管卻不是為了被接管人的利益,而是為了廣大存款人、債權人的利益,是為了公共利益、社會利益。因此,接管不是一種代理,而是一種行政強制措施,具有單方性、強制性、臨時性和挽救性。但接管的后果,接管人的所有行為,只要不是出于惡意的故意損害被接管人利益的行為,其后果都是由被接管人承擔。

盡管接管不是一種代理,但接管的后果,接管人的所有行為,只要不是出于惡意的故意損害被代理人利益的行為,其后果都應該由被接管人承擔。弄清接管的性質,關系到風險的最終承擔。

三、接管程序研究

(一)接管理由的出現

我國在借鑒國外通行立法的基礎上對接管理由進行了規定,但仍有待明確和細化的地方。⑦接管既可以是問題金融機構主動要求的,也可以是金融監管機構在金融監管過程中發現問題后主動決定實施的,而不論問題金融機構是否同意。關于接管的條件,可以按照資本充足率、資產質量、流動性、管理水平和盈利水平等指標,對銀行進行綜合評級,⑧最好應該建立起類似于色譜分析的評級體系,根據評級結果決定是否實施接管。

(二)作出接管決定并予以公告

接管的決定是一種強制性的、單方性的行為,社會影響較大,能導致一定的法律后果。為了促使接管順利進行,提升接管的影響力,金融監管機關的公告是必要的。關于公告的方式以及公告費用的承擔,我國法律沒有規定,我認為這是立法有待完善的地方。關于接管的最終決定權,我認為應該建立起一套由監管主體、被接管人、債權人、被接管方股東以及金融專家共同參與的聽證制度。

(三)接管的法律后果

接管一經決定并予以公告,就會產生一系列的法律后果:

1.相關人權利的暫時轉移:所有股東的權利應自動暫時性地中止,被接管金融機構的所有權利和權力,股東、管理人員在被接管金融機構及被接管金融機構資產上的權利和權力,應自動歸屬于接管人。

2.對于期間的影響:接管發生后,接管人了解被接管的金融機構的權力需要一段時間。因此在任何法定的、約定的或者其他的期間屆滿銀行的主張和權利都歸于消滅的期間,自屆滿和消滅之日起都應該自動延長一段時間。這種延長期間的規定,是為了更好地保護被接管金融機構的權利。而如果沒有期間自動延長的規定,將可能導致許多被接管的金融機構的權利因期間屆滿而得不到實現。可以借鑒民法中關于時效與期間的規則對相關內容加以規定。

3.接管前一段時期內被接管人法律行為的無效或撤銷。這頗類似于破產法中的規定,目的是為了保護廣大債權人的利益。可以借鑒《破產法》的相關規定對本部分內容加以立法上的確定。

我國現行法律中關于上述法律后果并沒有明確的規定,導致現實中嚴重影響了接管工作的正常進行,難以保障廣大債權人的利益。這也成為我國金融機構接管相關立法中亟待完善的問題。

(四)接管的終止

我國的現行立法僅對接管終止的條件作了規定,而沒有規定接管終止后接管人及被接管人的后續義務。不論是從政府信息公開的要求,還是從市場信息披露的要求來看,接管終止的報告及公告制度,都應予以建立,并對公眾的查閱權加以制度上的保障。

四、結語

金融機構作為面向社會公眾的服務性企業,其營運的狀況往往牽扯到社會公眾利益。因此,在其運行狀況不佳時,政府給予更為密切的關注和介入是必須和必要的。接管制度體現了政府給予金融行業以更為嚴格的監管和更為謹慎的態度,但我國現行立法在接管的各個環節仍有許多亟待完善的地方,在現實中也產生了一系列問題,這應當引起立法者和執法者的關注。