論省直管縣體制在當代中國的發展

王 毅 徐 娟

摘要本文對我國推行省直管縣體制的必要性,以及目前我國兩種省直管縣體制的特點進行了闡述,提出了應通過適當合并部分鄉鎮、減少縣級行政區劃的數量、擴大省級行政區的數量、逐步撤銷地級市等對策完善省直管縣體制。

關鍵詞強縣擴權省直管縣體制

中圖分類號:D62文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-178-02

2005年6月,國務院總理溫家寶在全國農村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進‘省直管縣的試點。”十六屆五中全會通過的十一五規劃中也明確提出“減少行政層級”,“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。十七屆三中全會公報《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中再次提出,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制,擴大縣域發展自主權,增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配,增強縣域經濟活力和實力。國家的方針政策都預示著,政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整,開始擴展到“減少層級”的行政改革。

一、推行省直管縣體制的必要性

在新世紀,隨著我國經濟、社會、科技的發展,管理思維的轉變,當前行政區劃體制越來越不適應社會發展,因此全面推行省直管縣必然成為一種必然趨勢。

(一)推行省直管縣是提高政府管理效能的客觀需要

當前,我國的行政層次過多,已形成尖形三角形,這樣導致信息的傳播和反饋不暢、行政管理效率低下,行政成本增加。按照效率、效能原則,行政組織的縱向層次不可太多,要盡可能地實施扁平化的組織結構,以縮短領導層次與實施層次的距離,便于上下溝通,降低信息失真,提高工作效率,克服多層次組織結構的弊端。同時管理科學揭示出這樣一條規律,即控制幅度與管理層級之間存在著一種內在的對應關系:在一個巨型組織中,控制幅度大,就會減少管理層級,相反控制幅度小,就必然增加管理層級。

在當今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭中,要求政府和企業等組織由過去自上而下的控制型組織轉變為自主創新型組織國際競爭和市場競爭的壓力,組織自主創新的內在需求和交通、通訊手段的現代化,促使組織結構出現了扁平化的趨勢,這不是個別現象,而是一種適應經濟、政治發展和社會變革的世界性潮流。通過推行省直管縣,減少政府層級,實現組織結構的扁平化,毫無疑問會促使政府管理更加符合實際,更加機動靈活,更加富有創新精神,從而將極大地提高整個政府管理系統的效能。

(二)推行省直管縣是克服市管縣體制弊端的現實需要

1982年以來,我國在全國推行市管縣體制的主要出發點,是為了解決地市分割的弊端,發揮中心城市的作用,加快城鄉一體化建設的步伐。20多年的實踐表明,市管縣體制只是在一些地方部分地實現了改革的預定目標,由于市縣都是一級相對獨立的經濟利益主體,一旦牽涉到利益關系,往往要經常競爭,如相互之間爭投資、爭項目,產生嚴重的內耗,而中心城市往往利用其有利的行政地位,以各種形式侵奪縣的利益,降低了經濟發展的整體實力等。而在更多地方,這一體制本身暴露出許多始料不及的問題:如一些中心城市隨意向外擴張,侵占農民土地,造成了大量的土地資源浪費;因此,為了克服市管縣體制的各種弊端,就必須改革市管縣體制,實行省直管縣體制。

(三)推行省直管縣是促進區域經濟一體化的內在需要

當前,我國經濟發展中出現了一種特殊的地緣經濟——行政區經濟,這種經濟在一定時期對加速地方經濟的發展起到了促進作用,但現在弊端越來越明顯,客觀上加劇了經濟小而全、大而全、重復建設、結構雷同等現象,導致資源不能優化整合,生產力不能合理布局,導致資源浪費,自成一體地進行經濟布局,行政界線像一堵看不見的墻,人為地將區域進行分割,阻礙了區域之間產品、資源、要素的流動和統一市場的形成。行政區經濟有其重要的歷史原因,推行省直管縣有利于打破現有的行政區格局,對保持自然經濟區的完整性,資源的統一規劃、開發、發展管理是十分必要的。

二、目前我國“省直管縣”改革中存在的問題

近年來,“省直管縣”改革在全國范圍內得到了廣泛推行。這一改革既有浙江省的成功經驗作范例,又得到了中央的肯定,并且得到了廣大基層政府的大力支持,似乎勢在必行。但是也不能忽視改革中存在的問題和困難,并非所有的省份都具備改革的條件,如果一味照搬其他省份的經驗,將會違背行政法上的比例原則和行政管理學的一般原理,造成不必要的改革代價。

第一,省直管縣體制在對縣級權力的賦予上對縣域經濟的增長起到拉動作用,但是權力大小要與經濟發展程度相匹配,否則就會造成權力資源的浪費,并且容易造成權力的濫用。并不是每一個省區都像浙江省一樣有發達的縣域經濟,且縣域經濟獨成單元的這種“天然條件”,靠擴大縣的權力不能解決經濟問題;有些地區市域經濟已經形成了良好的結構,這時如果由省管縣會破壞原有的良性結構;還有些市級政區以農業為主,省管縣會破壞原有的產業結構。

第二,“省直管縣”需要省具有實際的控制能力。以浙江模式為例,浙江省是一個小省區,所轄的縣區僅有四十多個,省政府能較好地控制每一個縣區。這是浙江省能夠成功推行“省直管縣”制度的天然條件,但是其他的省則不然。例如,我國新疆維吾爾族自治區、內蒙古自治區地域廣闊,四川、河北等省份縣區較多,其管理半徑不一定能覆蓋到全省的每一個角落。當省政府不能很好地管制縣區的時候,會出現縣區權力的膨脹,損害的只能是基層老百姓的利益。

第三,我國地域廣闊,各縣域發展不平衡的情況普遍存在,從現在試點的情況來看,基本以經濟發展的狀況作為決定是否實行省管縣的標準,在這種標準下會加劇各個縣區發展的不平衡。同時,同省之內不同縣域會相互攀比,從而激起更多的矛盾,還可能導致形象工程、虛假數據的增多。

第四,“省直管縣”可能會破壞原本比較成熟的省區內城鎮建設結構。良好的城鎮結構應該是有層次、有級別和相互配合的結構。規模的大小、職能的差異是城鎮結構合理的基礎。如果縣區權力過大會給這種原本合理的結構帶來沖擊。

第五,縣域經濟與農村經濟關系緊密,但是縣城的經濟輻射力能否帶動周圍農村經濟的發展是不確定的,如果縣城的經濟發展能力不足依然會出現“小馬拉大車”的情況。杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后,又會不會出現“縣刮鎮”、“縣壓鎮”的情況呢?這些都是不確定的。

三、完善省直管縣體制的對策

(一)適當合并部分鄉鎮

鄉鎮政權是我國政權序列的基礎部分,是農村經濟建設和社會發展的組織者。它上連國家,下連農民,在農村社會政治中發揮著關鍵性的作用。因此,國家歷來都十分重視鄉政建設。鄉鎮機構建設和運行能否適合農村經濟和社會發展的形勢,是關系到我國政治穩定、社會安定、經濟繁榮的大事。

改革開放后,撤銷人民公社,鄉鎮政府在實行家庭聯產責任制、振興鄉鎮企業、保證財政稅收、促進農村穩定等方面無疑是有功績的,對于推動農村經濟的發展和社會的進步以及農村的政治、社會穩定發揮了非常重要的作用。但是時至今日,隨著農村經濟、政治改革的深化及社會主義市場經濟體制的確立,現行的鄉鎮機構設置和運行機制與當前農村發展的政治、經濟形勢不相適應的矛盾日益突出。因此,應盡快合并部分鄉鎮。

在有利于社會主義新農村建設的前提下,適時、適度地合并規模較小的鄉鎮,有利于降低管理成本,提高管理效率,增強發展活力。開展鄉鎮撤并工作,要因地制宜、分類指導,要結合當地的自然地理和交通通訊條件、經濟社會發展水平,要照顧群眾生產生活習慣,因地制宜地研究確定合理規模、調整目標以及撤并的模式和原則。同時,通過加強撤并后管理工作,達到精簡機構,降低行政成本,減輕農民負擔,優化農村資源,促進農村經濟發展的目的。

(二)減少縣級行政區劃的數量

縣級行政區劃設置過多是我國目前行政區劃的一個明顯的特征和問題。它帶來的一些問題和弊端也已經開始顯現出來。

1.縣級行政區劃設置的增加導致了行政效率的降低和管理成本的增加。縣級設置數量過多連同省級設置規模過大,是導致地級設置出現的兩大主要原因。省的規模過大,轄縣數量過多,導致省級管理任務繁重,工作量過大,有時往往無法兼顧,嚴重影響行政效率。要從根本上解決問題,必須從源頭上入手,在縮小省級行政區劃規模的同時,減少縣級行政區的數量,使各級行政區的管理規模與設置數量趨向于合理,從而有效解決行政管理的效率與成本問題。

2.縣級行政區的數量不利于縣域經濟發展。事實證明,縣的規模過小有很多弊病,一個突出表現就是不利于縣域經濟發展。一是縣的整體經濟能力弱,難以集中財力物力搞大專案的經濟建設;二是不利于中心城鎮建設,難以形成區域經濟中心。縣的規模過小,平均行政管理人員就多,管理成本就高。這些地區縣的規模過小是制約這里經濟發展的一個重要因素。解決我國縣規模過小問題的根本途徑就是合并小縣。

(三)擴大省級行政區的數量

建國以來,我國省級規模經歷了幾次變化。隨著改革開放以來各省人口規模的愈來愈大,經濟發展水準的迅速上升,各省特別是發達省份的實力愈來愈強,近十幾年,學術界建議繼續分省的呼聲愈來愈高。一些副省級城市如大連、青島、深圳、武漢等也一直有意成為中央直轄市。而且事實上,改革開放以來廣東省已經分出了海南省,四川省亦已經分出了重慶市。分省要堅持以下具體原則:第一要有利于政治—社會穩定和經濟發展。第二要保持自然地理單元的完整性。第三新省的面積、人口、區域交通狀況要與區域經濟發展的要求基本一致等。

(四)逐步撤銷地級市

減少行政區劃中間層次最主要的是撤銷地政級區。由于一系列的原因,地級政區設置成為我國目前爭議最大的一個行政層級,管理幅度小,必然造成行政資源不能充分利用,加大行政成本。同時還會造成上級政府事無巨細地安排、計劃下級政府的政務活動,這樣會壓抑下級政府的積極性和活力,制約下級政府內區域社會經濟的發展。我國憲法明確規定,我國的地方政府為省(自治區)、縣(市)、鄉(鎮)三級。地級市設置始于20世紀80年代以后,在我國省級規模過大、縣級數量過多的情況下,它確實有效地解決了管理的效率問題,也起到了發揮中心城市功能、加快城市化進程的作用。但隨著市場經濟體制的確立,區域經濟的形成,城市化進程的加快,市管縣體制所產生的初始效應日趨式微,并逐漸偏離其改革初期的目標,其弊端和局限性愈來愈突出,非常有必要順應時勢,在縮省和并縣的基礎上,將其納入到我國行政區劃改革的總體規劃中,加以裁撤,恢復我國憲法規定的省轄縣體制,提高行政效率。

在撤銷地級市時首先要堅持“放權”,即賦予縣相當于地級市的經濟和社會管理的審批權,使兩者逐步由上下級關系變為平等關系;其次是逐步“脫鉤”,即在條件成熟的地方實行省直接管理縣,實現縣與地級市的脫鉤。撤地的最重要前提是省級行政區規模的縮小和縣級行政區數量的減少。這樣,才能有效解決各級轄區規模的合理性問題,才能有效保證行政資源的合理、有效利用問題。

政區體制是直接地涉及一國一地人民的物質、文化、政治生活的方方面面,事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題,是關系國家繁榮昌盛和長治久安的大政,對國家的政治穩定、經濟發展和社會進步具有重大影響。我國推行省直管縣的時機已經成熟,通過對推行省直管縣的必要性和可行性的分析,論證了推行省直管縣的理論依據和現實條件。但同時也應該意識到,其改革的風險、阻力和成本也是十分巨大的,存在著涉及范圍廣、任務繁重、利益關系協調難度大等問題。因國力與國情所限,我國的省直管縣體制的改革之路還艱巨而漫長。