論政府信息公開與公民知情權(quán)的法律保護(hù)

曾凡珂

摘要2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》以立法的形式確定了政府等行政主體公開法定信息的義務(wù),同時(shí)規(guī)定了公民知情權(quán)的救濟(jì)方式,是我國公民知情權(quán)法律保護(hù)制度上的一次重大進(jìn)步。本文以該條例的頒布為背景,探討了知情權(quán)與政府信息公開的關(guān)系,并針對(duì)我國公民知情權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析,指出應(yīng)從立法方面推進(jìn)我國政府信息公開制度的建設(shè),以充分保障公民的知情權(quán)。

關(guān)鍵詞政府信息公開知情權(quán)立法憲法訴訟

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-180-02

一、知情權(quán)的概念及其與政府信息公開的關(guān)系

知情權(quán)這一概念發(fā)端于西方國家,早在20世紀(jì)以前,在國家行為公開理論中就已暗含知情權(quán)的相關(guān)意思,即國家應(yīng)以正式公開的法律進(jìn)行統(tǒng)治,使人民知道其責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障。知情權(quán)作為一個(gè)明確的政治法律概念被首次提出是在1945年1月,美國的一位名叫肯特·庫伯(KentCopper)的新聞編輯在他的一次演講中,認(rèn)為公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情,國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉,獲取信息,尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。之后,“知情權(quán)”一詞被廣泛地援用并很快被作為公民的政治民主權(quán)利得到各國法律的確認(rèn)。

我國法學(xué)界也圍繞著“知情權(quán)”的權(quán)利主體、義務(wù)主體、行使方式等方面,從不同的角度對(duì)之作了解釋,形成了廣義說、狹義說和折衷說三種不同的學(xué)說。其中廣義說認(rèn)為,知情權(quán)指公民、法人或其他組織知悉、獲取與自身利益密切相關(guān)的各類信息的權(quán)利,主要包含政治知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會(huì)知情權(quán)、個(gè)人信息知情權(quán);而狹義說則僅將知情權(quán)看作公民享有的知悉、獲取官方或者說是國家機(jī)關(guān)相關(guān)信息的權(quán)利與自由,即相當(dāng)于廣義知情權(quán)中的知政權(quán);折衷說綜合了廣義說與狹義說的觀點(diǎn),認(rèn)為知情權(quán)包含公民對(duì)國家政治上的民主權(quán)利與公民對(duì)社會(huì)活動(dòng)情況了解的權(quán)利兩層含義。

其實(shí)從知情權(quán)的產(chǎn)生來看,它最初產(chǎn)生于公法領(lǐng)域,且僅限于對(duì)政府信息的知曉,而后來隨著社會(huì)的發(fā)展,它又在私法領(lǐng)域被廣泛地采用,泛指對(duì)社會(huì)信息的知曉。因此,所處的法學(xué)領(lǐng)域不同,對(duì)知情權(quán)的理解也不盡相同。在公法領(lǐng)域內(nèi),“知情權(quán)”的請(qǐng)求對(duì)象和義務(wù)主體為國家機(jī)關(guān),“知”的對(duì)象是國家機(jī)關(guān)(官方)掌握的情報(bào)或信息;而在私法領(lǐng)域內(nèi),“知情權(quán)”的請(qǐng)求對(duì)象和義務(wù)主體則為除國家機(jī)關(guān)以外的其他的組織、法人、公民,“知”的對(duì)象是非國家機(jī)關(guān)(非官方)的情報(bào)或信息。因此,上述廣義的知情權(quán)概念涵蓋了公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的知情權(quán),而狹義的知情權(quán)則既可以指公法領(lǐng)域里的知情權(quán),也可以指私法領(lǐng)域里的知情權(quán)。在政府信息公開過程中,與公民知情權(quán)相對(duì)的是以政府為主的行政主體所負(fù)的法定義務(wù),是憲政國家人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。由此,筆者認(rèn)為,政府信息公開中的知情權(quán)特指是指公法領(lǐng)域內(nèi)的知情權(quán),它是由公民、法人或者其他組織所享有的知悉、獲取、接收國家機(jī)關(guān)及其工作人員掌握的與自身利益密切相關(guān)的信息、情報(bào)的權(quán)利與自由。

綜上所述,從知情權(quán)的產(chǎn)生到公法領(lǐng)域內(nèi)知情權(quán)概念的界定,我們不難看到,一方面知情權(quán)是公民對(duì)抗國家權(quán)力的有效手段,它既能消極抵抗國家權(quán)力對(duì)公民自由權(quán)的干涉,又能積極要求國家機(jī)關(guān)通過公開信息的方式,置國家權(quán)力于公民權(quán)利的監(jiān)督之下。另一方面,政府信息公開是知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度保證,它為公民參與社會(huì)公共事務(wù)提供了合法的途徑,滿足了公眾對(duì)知情權(quán)的需要。總之,政府信息公開與知情權(quán)的關(guān)系是人民主權(quán)的憲政原則在公法領(lǐng)域內(nèi)的直接體現(xiàn),它不僅集中反映了公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系,還體現(xiàn)了現(xiàn)代憲政國家限制國家權(quán)力的憲政基本要求,二者統(tǒng)一于現(xiàn)代憲政國家的建設(shè)實(shí)踐。

二、我國公民知情權(quán)法律保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題

知情權(quán)在我國的出現(xiàn)較晚,1993年通過的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第一次明確規(guī)定了屬于民事知情權(quán)的消費(fèi)者知悉權(quán),表明我國知情權(quán)首先是以民事形態(tài)出現(xiàn)于非憲法范疇的普通法律中。近年來,隨著我國民主憲政制度的不斷發(fā)展,特別是2007年《政府信息公開條例》的頒布,標(biāo)志著我國公民知情權(quán)的法律保護(hù)取得了重大的進(jìn)展。目前我國已初步形成以憲法為基礎(chǔ),較多法律法規(guī)予以具體規(guī)定的知情權(quán)保障的法律體系。

首先,我國憲法典為知情權(quán)的存在提供了憲法依據(jù)。這是因?yàn)?一方面,依據(jù)人民主權(quán)的憲法原則,國家權(quán)力屬于人民,人民擁有管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力,而人民有效地行使國家權(quán)力的基本前提,則是全面真實(shí)地了解有關(guān)國家和社會(huì)的信息,即實(shí)現(xiàn)知情權(quán)。因此,知情權(quán)是人民主權(quán)原則的應(yīng)有之意,人民主權(quán)原則中含有知情權(quán)這一潛在性的權(quán)利。其次,我國憲法規(guī)定了廣泛的公民權(quán)利,特別是在我國現(xiàn)行憲法尚未規(guī)定知情權(quán),而現(xiàn)實(shí)中公民知情權(quán)保障的呼聲日漸高漲的情形下,知情權(quán)看作是隱含于表達(dá)自由中的權(quán)利,這無疑為知情權(quán)的存在提供了一定憲法依據(jù)。

其次,我國《政府信息公開條例》將信息公開明確規(guī)定為政府的法定義務(wù),使之與知的權(quán)利統(tǒng)一起來,為公民知情權(quán)提供有效的法律保護(hù)。主要表現(xiàn)為:第一,條例確定了“公開為原則,不公開為例外”的行政公開基本原則,這既能最大限度地保障公民知曉信息的廣度,提高公眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督力度,又能限制行政權(quán)力,防止公開對(duì)國家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的肆意侵害。第二,條例規(guī)定了政府公開的兩種方式,即主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開。主動(dòng)公開要求政府積極為公眾知曉信息創(chuàng)造便捷的條件,而依申請(qǐng)公開則表明法律賦予公民一定的請(qǐng)求權(quán),以此對(duì)抗和制約行政權(quán),彌補(bǔ)政府主動(dòng)公開的局限。第三,條例規(guī)定了公民知情權(quán)的救濟(jì)途徑,即舉報(bào)、行政復(fù)議或行政訴訟,這既平衡了公民權(quán)利與國家權(quán)力,又為公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律保護(hù)。

最后,我國的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《檔案法》《國家保守秘密法》等法律法規(guī)均在不同程度上規(guī)定了公民的知情權(quán)內(nèi)容,為公民知情權(quán)提供了較為完備的保護(hù)。

綜上所述,盡管我國對(duì)知情權(quán)的保障取得了很大的進(jìn)展,公民的知情權(quán)正在悄然地實(shí)現(xiàn),但我國在政府信息公開及公民知情權(quán)的保護(hù)方面尚存在一些問題,公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度距離法治社會(huì)保障公民權(quán)利的要求之間尚存在一定的差距。這主要表現(xiàn)為:第一,我國憲法對(duì)知情權(quán)缺乏明確的規(guī)定,致使現(xiàn)實(shí)中公民的知情權(quán)較易被忽視。第二,我國的《政府信息公開條例》還不完善,存在著公開范圍規(guī)定較模糊、與其他法律規(guī)范難以有效銜接、司法救濟(jì)形同虛設(shè)等問題,這極大地降低了條例的實(shí)際操作性,使政府信息公開流于形式,公民的知情權(quán)難以得到有效保護(hù)。湖南汝城信息公開第一案及鄭州市民起訴鄭州市規(guī)劃局和城建檔案館信息公開案均反映了實(shí)踐中公民知情權(quán)的保護(hù)尚存在法律真空地帶,政府信息公開的立法與實(shí)踐在一定程度呈現(xiàn)出背離的情形。第三,缺乏憲法層面的知情權(quán)救濟(jì)機(jī)制,弱化了公民知情權(quán)的保護(hù)力度。由于立法的滯后性,使普通立法與憲法不可能完全保持一致,公民權(quán)利在一般訴訟中可能無法得到有效救濟(jì),憲法訴訟制度則能有效彌補(bǔ)這一缺陷,為公民權(quán)利的保障提供最后的屏障。我國雖有違憲審查制度,但僅限于對(duì)法律法規(guī)的違憲審查,對(duì)于公民的憲法權(quán)利受侵犯后窮盡一般救濟(jì)途徑仍不能得到有效的保護(hù)缺乏具體的規(guī)定,由此弱化了公民權(quán)利對(duì)抗國家權(quán)力的力度,使公民知情權(quán)無法得到全面有效的保護(hù)。因此,進(jìn)一步完善我國現(xiàn)有的知情權(quán)保障體系,需要理性應(yīng)對(duì)這些問題并對(duì)之作出合理的法治設(shè)計(jì)。

三、完善現(xiàn)有立法,推進(jìn)政府信息公開制度建設(shè),保障公民知情權(quán)

筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手完善我國知情權(quán)的相關(guān)立法,推進(jìn)政府信息公開制度建設(shè):

首先,應(yīng)直接將知情權(quán)寫入憲法,使它成為一項(xiàng)獨(dú)立的憲法權(quán)利。這是因?yàn)?一方面,憲法是人權(quán)的保障書,知情權(quán)是現(xiàn)代憲政社會(huì)中每一成員享有并實(shí)現(xiàn)眾多權(quán)利,特別是政治權(quán)利(如選舉權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、民主管理權(quán)等)的前提與基礎(chǔ),知情權(quán)在我國已經(jīng)具備基本權(quán)利的資格,能升入公民基本權(quán)利體系;另一方面,中國已先后加入了多項(xiàng)國際人權(quán)公約,并簽署了《經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,知情權(quán)是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的基本權(quán)利,將知情權(quán)入憲,有利于我國人權(quán)憲政體制與國際人權(quán)保護(hù)的接軌,順應(yīng)了世界憲政潮流的發(fā)展趨勢。因此,筆者認(rèn)為可通過憲法修正案的形式,將知情權(quán)寫入憲法中公民的基本權(quán)利與義務(wù)一章,并將國家機(jī)關(guān)保障公民知情權(quán)的義務(wù)納入憲法對(duì)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定中,以體現(xiàn)知情權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于國家機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)。

其次,應(yīng)完善以《信息公開條例》為主的具體法律法規(guī),及時(shí)推出各類配套的新法,使公民知情權(quán)保障的法律體系更趨完備。第一,完善《信息公開條例》,不斷累積經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)政府信息公開法的制定。盡管在《信息公開條例》生效后不久,國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了條例施行的意見,但信息公開范圍的模糊不清、信息公開主體的狹窄及公民救濟(jì)途徑的過于原則,均成為實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不公開的借口。因此,應(yīng)盡快制定條例的實(shí)施細(xì)則,對(duì)信息公開的范圍加以明確規(guī)定,避免實(shí)踐中出現(xiàn)有法不依的情形。同時(shí),應(yīng)在行政公開制度的建設(shè)過程中,不斷累積經(jīng)驗(yàn),待時(shí)機(jī)成熟時(shí)將位于行政法規(guī)層面的信息公開條例上升為信息公開法,將所有國家機(jī)關(guān)的政務(wù)信息公開行為都納入到法律的調(diào)整范圍之內(nèi)。第二,制定行政程序法,為知情權(quán)提供程序保障。目前我國行政程序法與行政實(shí)體法合為一體、散見于各個(gè)單行的法律法規(guī)、規(guī)定較為原則,操作性不強(qiáng),因此我國應(yīng)適時(shí)推出一部統(tǒng)一的行政程序法典,規(guī)范信息公開的程序,保障公民知情權(quán)免受行政權(quán)的侵犯。第三,完善配套法律,形成內(nèi)容統(tǒng)一的知情權(quán)保護(hù)法律體系。《國家秘密法》制定于1988年,其內(nèi)容已滯后于政府信息公開發(fā)展的趨勢,《檔案法》將非檔案文件排除在調(diào)整之外,檔案文件也有保護(hù)期限的限制。因此,應(yīng)盡快修訂這兩部法律,通時(shí)制定公民個(gè)人信息保護(hù)法,對(duì)國家秘密與個(gè)人隱私的范圍加以具體化,消除條例實(shí)施中的障礙。

最后,應(yīng)建立憲法訴訟制度,完善我國公民知情權(quán)的救濟(jì)體系。有權(quán)利就有救濟(jì),沒有救濟(jì)的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利。適時(shí)地建立起符合我國憲政體制的憲法訴訟制度是有效制約國家權(quán)力,保障公民知情權(quán)的必然要求。對(duì)于如何建立憲法訴訟制度,國內(nèi)的法學(xué)界已有較多的論述,筆者認(rèn)為,目前較為可行的做法是:將憲法訴訟作為公民基本權(quán)利的最后救濟(jì)手段寫入憲法,同時(shí)在各級(jí)人民法院內(nèi)增設(shè)憲法審判庭,專門審理公民的具體憲法訴訟案件,但不涉及地方性規(guī)范文件是否違憲的審查。同時(shí),在全國各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)下設(shè)憲法監(jiān)督委員會(huì),專門監(jiān)督憲法實(shí)施,并受理個(gè)別有重大影響的憲法訴訟案件并對(duì)法律和其他規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查。