探析能源因素在日本對華ODA政策中的作用

梁 強

摘要日本執行對華開發援助30年間,并非一成不變,而是隨著國際政治環境、日本的國家戰略和對外目標等因素的變化而不斷做出調整。這種調整是多種因素綜合作用的結果。本文試從能源這一角度探析能源因素對日本對華ODA政策的影響。在對華ODA初期日本援助主要集中于中國鐵路、港口等基礎設施建設,20世紀90年代以后,對華ODA的援建項目轉向環保等領域。誠然,能源因素對日本此種調整起了重要作用。

關鍵詞日本能源ODA援建項目

中圖分類號:D80文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-192-02

ODA是政府開發援助(Official Development Assistance)的簡稱,指由發達國家政府實施的,旨在促進發展中國家經濟開發的國際間經濟合作。① 1958年,日本首次實施ODA政策,向印度提供日元貸款。其后,隨著日本經濟平穩、快速的發展,對外援助也迅速擴大。特別是80年代以后,日本在國際開發援助中的地位日趨重要。日本對華ODA政策始于1979年,30年間日本向中國提供約3.4萬億日元(約2248億人民幣)的開發貸款、無償援助以及技術支持,其中以對華日元貸款為主,占總援助額的90%左右。日本經濟援助有力的促進了中國的改革開放和經濟發展。

一、日本對華ODA援助項目的調整

日本是向中國提供援助最多的發達國家,在改革開放初期中國建設資金不足的情況下,對中國經濟的發展尤其是基礎設施的建設做出重大貢獻。但日本對華ODA政策并不是一成不變的,而是隨著國際政治環境和日本的國家戰略、對外目標等因素的變化而不斷做出調整。

中國在改革開放初期資金、技術缺乏,基礎產業落后,迫切需要外部力量的援助。1978年9月,日本經濟協會會長稻山嘉寬在訪華時提出,中國可以運用日本政府提供的開發援助。時任國家副總理的鄧小平表示要對日本援助予以研究,并在隨后訪日期間表示接受日本政府對華援助。日本對華ODA分為三個部分,日元貸款是最主要的一項,它是有償援助,援助資金大,還款時間長、利率低,貸款期限一般為30年,前十年只付利息不還款,另外如有困難還有十年的寬限期,利率僅為0.75%~1.5%,② 在當時中國建設資金嚴重短缺的情況下,這樣優厚的貸款符合中國的需求。日本政府也有意支持中國改革開放,改善同中國的關系。于是,日本對華ODA水到渠成。大平正芳首相在1979年訪華時表示,日本將向中國提供日元貸款和技術合作。

在日本對華ODA政策的制定和實施過程中,能源始終是起到重要作用的因素。1979~1983年實施第一次日元貸款,貸款金額達3309億日元,援助項目主要集中在兩港兩路:秦皇島港擴建項目、北京至秦皇島鐵路擴建項目、日照石臼所港建設項目和兗石鐵路建設項目。這批貸款是改革開放以來中國接受的最大的一筆外國貸款,它配合中國實施的經濟建設五年計劃,有力的促進中國經濟建設。第一次日元貸款實施的比較成功,受到兩國政府和人民的肯定。1984~1989年,日本順利實施第二次日元貸款,對中國16個項目提供4700億日元貸款金額,這批貸款的援建項目主要集中在基礎設施建設如:山西大同至河北秦皇島鐵路建設項目、江蘇連云港擴建項目、山東青島港擴建項目、湖南衡陽至廣州鐵路擴大運輸能力項目等占貸款金額較大的建設項目。③ 1988年,竹下登首相訪華時表示提供第三次對華援助的意向,自1990年到1995年共對華提供8100億日元的日元貸款。但在1989年“六四風波”后,日本政府宣布凍結原計劃于1990年開始實行的第三次對華日元貸款。1991年,在西方國家中日本第一個解除對華制裁,實施第三次對華貸款。第三次日元貸款共援助42個項目,這些項目涉及碼頭、港口、鐵路、電力和通訊等領域。其中援助金額比較大的項目如:北京十三陵抽水蓄能發電站項目、秦皇島煤炭碼頭四期建設項目、山西朔縣至河北黃驊港鐵路建設項目、上海寶山基礎設施改造項目、深圳大亞灣鹽田港一期建設項目、天生橋一級水力發電站項目等。④ 這是日本最后一次把對華ODA的援建項目主要集中于中國基礎設施建設。從第四批日元貸款開始,對華援建項目向環保等領域傾斜。

20世紀90年代以后,日本對華ODA政策發生了重大變化。1992年 6月,日本內閣會議公布了《政府開發援助大綱 》,提出“ODA四原則”。對戰后以來ODA政策的基本理念和原則方針進行了重大調整,對ODA附加嚴格的政治條件和非經濟性標準,突出了利用ODA的“杠桿”作用制約中國戰略意圖。⑤ “ODA四原則”很快就在對華援助中使用了。1993年在圍繞第四次日元貸款談判時,日本提出把過去一次決定5—6年的“多年度決定方式”改為每年決定一次的“單年度決定方式”。通過談判,作為一種過渡方式,中、日雙方以“3+2”達成協議,即先確定前三年的貸款金額5800億日元,三年期滿后再落實后兩年的貸款金額。在對華援建項目上也發生重大變化,前三次日元貸款重點放在優先幫助中國建設基礎設施,73件日元貸款援助項目中沒有一件項目投向環保領域。但在第四次貸款實施時開始傾向于幫助中國解決貧困和保護環境。1996年,22個項目中投向環境保護領域的項目有8件,占項目總數的36.4%,1999年,19個項目中有14個是涉及環保的,占項目總數的73.7%。⑥ 進入21世紀以后,日本對華ODA政策發生急劇變化,主要體現在援助金額連續急劇下滑。2000年是2273.75億日元,2001年是1754.76億日元,比2000年下降了519億日元,2003年只有967億日元,降至1000億日元以下。⑦ 2008年3月,日本政府表示:最后一次向中國提供463億日元的貸款后將不再新增對華日元貸款,至此實施了30年的對華貸款政策將成為歷史。

二、能源與對華援建項目調整的關系

日本在對華日元貸款,始終把能源作為一個必須考慮的因素。日本作為一個島國,孤懸海外,地狹人稠,除了水和森林外,資源相當匱乏,絕大部分的能源依賴于進口。20世紀70年代,阿拉伯國家為懲罰支持以色列的西方國家,對石油聯合實行提價、限運等措施,由此引發了二戰以后最為嚴重的一次經濟危機。日本有近80%的石油來源于中東地區。這次危機對日本打擊很大,引起日本的石油恐慌。日本政府認識到,能源不僅對于日本的經濟利益,而且對國家安全有至關重要的的作用。日本政府決定廣開石油進口渠道,增加石油戰略儲備。中國是日本的近鄰,能源豐富,日本早就對中國的能源垂涎欲滴。1978年,中國實行改革開放政策,當時缺乏資金、技術,愿意接受日本對華援助。這激起日本濃厚的興趣,對華援助一舉三得:一可以彌補中國放棄日本侵華戰爭的賠償,改善中日關系。二又可以通過共同開發,獲得中國豐富的能源。三還可以打開中國市場,促進中日經濟貿易的增長。自1979年開始實施第一批對華貸款到1990年代初期的三批貸款中,絕大部分的貸款集中于東部沿海地區,援助中國的基礎設施建設。日本對華ODA的援助項目并不是隨機的,有著日本自身的戰略考慮,援助中國修建鐵路、港口、碼頭等基礎設施,就可以更好的把中國西部的能源運往日本。時任日本外相、積極推動對華 ODA的大來佐武郎坦承:“ (1979年度的)500億日元貸款項目 ……都是為了把煤炭從內地運出來 ,從而帶有為向日本供應煤炭鋪平道路的內容。這當然同日本的能源政策密切相關。日本學者小島末夫也指出:“日本對長期進口中國的能源寄予厚望 ,這是推動日本對中國提供日元貸款的重要原因。”⑧ 這符合日本廣開能源進口渠道的國家戰略。

20世紀90年代以來,中國在日本能源戰略中的地位不斷下降。首先,經過十多年的發展,中國經濟有了突飛猛進的增長,在經濟增長的同時,卻是以犧牲環境和大量消耗能源為代價的。中國在1993年由石油出口國變為石油凈進口國,當年進口石油1000多萬噸,并在隨后幾年里,中國石油凈進口量不斷攀升,2003年上升到9112萬噸。在以石油為代表的能源出口中,中國對日本的能源出口越來越少,反而在國際能源市場上與日本的競爭越來越激烈。其次,受第一次石油危機的打擊,日本開始重視節能和新能源開發技術的研究,并取得重大進步,90年代日本節能技術已經達到世界先進水平,使得日本對石油等能源依賴大大降低。在注重節能技術的同時,也加大對新能源的開發研究力度。如:1980年,日本推出《替代石油能源法》,開始大規模推進石油替代能源的綜合技術開發,比如在核能、太陽能、水力發電等方面取得重大進步。再者,進入20世紀90年代,國際能源市場相對比較穩定。90年代后,俄羅斯在經歷了劇烈震蕩后,石油產量迅速增加。非洲、拉美的石油產量也持續增加。這在一定程度上改變了中東地區的石油壟斷,促使世界石油格局走向多元化。同時,發達國家的節能與新能源開發也取得重大進步,對傳統能源的依賴性降低。

在援助初期,日本側重于幫助中國建設基礎設施,可以很好的利用中國的能源,實現日本能源進口渠道多元化的戰略。但當中國在日本能源戰略中的地位不斷下降時,日本援建中國基礎設施的熱心也隨之降低。同時,在日本看來,幫助中國援建的部分高速公路、鐵路、港口、機場等基礎設施建設,將成為中國的“軍事鏈條”,有利于中國軍隊的機動作戰,不符合日本的國家安全利益。⑨ 在對華ODA的援建項目上就更傾向于考慮對日本利益更加相關的方面,對華援建項目的改變也就難以避免了。

援建中國東部沿海地區基礎設施建設項目,不再符合日本對外國家戰略,日本對華日元貸款轉向側重于環境保護領域。自1996年第四批對華貸款開始,日本就不斷增大對中國環境項目援助。如:1996~97年度的呼和浩特、包頭環境改造項目(156億日元)、1996年、2000年兩次向遼寧省提供111.96億日元日元貸款實施沈陽市環境治理項目、1998年度的松花江遼河流域環境污染治理項目(128億日元)、1996~98年度提供107.38億日元實施柳州酸雨及環境污染綜合治理項目等貸款額較大的援助項目。⑩ 一方面,日本要走向“政治大國”,環境外交是其手中的一張王牌。做為二戰戰敗國,扛起環境保護的大旗,不容易引起亞洲其他國家的反感。日本擁有雄厚的資金和世界先進的節能和新能源開發技術,有條件成為世界環保領域的領頭羊。援助中國環保領域,可以樹立日本環保大國形象,符合其國家戰略。另一方面,環境問題是跨越國家的全球性問題,中國的大氣污染可以在日本形成酸雨,中國西部地區的沙漠化引起的沙塵暴可以飄洋過海降落在日本,引起日本本國環境惡化,這不得不引起日本對中國環境問題的關注。

平心而論,日本對華經濟援助,對中國改革開放的推進和經濟的發展做出了重要貢獻。對于日本對華ODA,中國政府和領導人在不同場合給予多次肯定。但日本政府不是慈善家,對華經援有日本對中國放棄戰爭賠款的感謝的一面,但也是為其國家對外戰略服務的。在對華ODA 初期,日本借助日元貸款重點援建中國的基礎設施,開發中國西部豐富的能源,為日本確立的能源進口渠道多元化服務。20世紀90年代以后,中國在日本能源戰略中的地位下降,日本相應的調整對華經援的援助項目,從能源轉向環保和扶貧領域。因此,能源在日本對華ODA政策中始終占有重要的地位。