居家養老的現狀及發展

徐林玲

摘要中國已經進入老齡化社會這一事實勿容置疑。在探索解決養老問題的道路時,一條新型養老方式——“居家養老”引起了社會各界的關注。本文對居家養老的現狀作了簡要描述,并對其中出現的資源整合、資金來源、人員短缺等問題進行了分析,并提出了相關措施。

關鍵詞居家養老老年服務老齡化

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-216-02

人口老齡化是人口轉變的必然過程。九年前,當我們迎來世界人口60億重要時刻的時侯,中國人口也悄然步入了老年型社會。全國 1%人口抽樣調查的統計結果顯示,截至到2005年底,我國60歲及以上人口為14408萬人。65歲及以上老年人口首次超過一億,達到10045萬人,占全國總人口的7.69%。預計到 2035年,全國老年人口將達到 2.91億,約占總人口的 20.13%。此外,我國老年人口中的高齡化趨勢也越來越顯著。80歲及以上的高齡老人達231339人,占總人口的1.36%。因而,發展適合現階段我國國情的養老方式迫在眉睫。在眾多養老方式中,居家養老由于其獨到的優勢而不斷被人們認識并接受,正逐漸成為一條符合我國國情和社會發展趨勢的養老新模式。

一、居家養老概述

居家養老,是指老年人居住在家中,享受社區提供的各種老年服務。這是一種“以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障”的新型養老方式。居家養老是一條適合中國的新型養老方式。一方面,將養老的場所由機構轉移到家庭,符合中國傳統的養老觀念。一直以來,中國的養老強調家庭的責任,家庭的晚輩完全承擔著贍養和扶養長輩的義務。居家養老有利于繼承和發揚這一傳統。另一方面,隨著生活節奏加快,社會競爭壓力日益激烈,勞動強度增加,成年子女往往沒有充足的時間、精力照顧年邁的老人。家庭養老功能的弱化亟需我們尋找積極有效的養老方式。機構養老雖能使老人得到較為集中的照顧,但投資大、收費高限制了現階段養老機構在我國的大量新建。居家養老作為一種新的選擇,緩解了現實的沉重壓力。

2002年9月,大連市沙河口區中山公園街道,在全國首先創辦了“居家養老院”。由于居家養老費用低、服務周到、家庭氛圍濃、適合老人生活習慣、符合中國國情,受到了國內和國際社會的關注。鑒于大連市的成功經驗,全國各省市也相繼展開“居家養老”試點。上海市在2003年已初步形成了居家養老的社會化工作網絡,并在不斷深化居家養老服務。北方的吉林省,則開始擬定在今年在農村開展居家養老服務工作的試點。在全國轟轟烈烈的試點熱潮下,中央政府也在大連、南京等地相繼舉辦了一些經驗交流活動,支持并鼓勵發展居家養老事業。居家養老在發展過程中不斷融合各地區的特色,如大連市的“貨幣化”養老、上海市的“項目化、集約化”路徑;南京市的以“民間組織為載體”的模式。不可否認,這些具體的類型之間存在這差別,但它們的基礎都是在家養老,都依托于社區提供的福利服務。以下,筆者對南京市居家養老服務體系予以解析。

二、南京市居家養老體系

早在2003年,南京市就開始在鼓樓區進行“住在家里,我來幫你”的居家養老試點。目前,居家養老已拓展、延伸到郊區、縣農村的高齡獨居老人。南京市的居家養老服務體系中,政府處于主導地位,在為老人的服務買單的同時,還不斷引導、監督、規范養老事業的發展。以民營組織為代表的服務團體根據社區老年的特殊需要,提供各種老年服務。養護員、社會志愿者等服務人員則直接面對老年群體,具體實施服務。在此過程中,政府或政府、民營組織外的第三方對服務的過程和效果予以監督。

(一)政府責任的歸位

養老事業是一項關乎經濟發展與社會穩定、和諧的重大課題,它首先需要來自政府部門的推動與扶持。在居家服務體系中,南京市采取公共財政購買服務的方式,為符合條件的老年人買單。市級財政按全市60歲以上獨居老人數每人每年60元安排專項經費,用于購買特困獨居老人居家養老服務和社會救助①。白下、秦淮區還通過直接出資的形式,創辦區級居家養老中心,推出“老年互助組”、“家庭養老院”等服務平臺,建立長期探訪老人、醫療康復、安全守望等全方位的無償居家養老服務。政策的出臺能夠體現政府對此的關注,它是居家養老事業發展的有利后盾。2006年至今,南京市出臺《關于動員社會加快發展老年人社會福利機構的意見》、《關于為全市城鄉獨居老人提供社會化服務的實施意見》等政策,以規章制度形式規范了居家養老服務工作。

(二)民營組織參與運作

南京模式最大的特色在于民營資本的參與,區別于以盈利為目的的私營組織運作。具體操作過程為:由各區進行招標,中標的組織提供具體服務,全部進行市場化運作。民營組織提供的社區服務項目繁多,涉及到社區老人需求的方方面面。據筆者對“心貼心社區服務中心”(該中心承接鼓樓區民政局“居家養老服務網”項目)的了解,其提供服務內容包括個人照料、護理、康復訓練、膳食、護老者支援、輔導及轉介服務、社交及康樂活動七個方面,共20余項。這其中包括了政府購買的部分,其余是中心根據老人的實際需要開辦的服務。社區中心提供的有償服務不斷得以發展,有償服務的時間已經遠超出政府購買服務的時間。另外,對服務的形式、服務的時間等中心也有具體而明確的規定,形成一套專門的居家養老服務管理方法。在政府的政策、財政等扶持之下,民營組織開展養老服務的積極性得到激發。

(三)社區工作人員服務

在社區直接提供服務的人員有兩類:一是機構工作人員。在“心貼心社區服務中心”,工作人員大多數來自各個社區的下崗、失業人員,經過專門的家庭服務和養老服務培訓,取得勞動部門頒發的上崗證書,成為合格的養護員,進而加入“居家養老服務網”的大家庭當中。如今,這支由270名下崗職工組成的服務隊伍中,95%的人獲得了專業資格證書。同時,每個月的最后一個周末,該中心組織學員回來活動,互相交流經驗。二是社會志愿者。志愿者為南京市居家養老服務添加了活力,它是居家養老走向社會化不可缺少的部分。一些社區整合和充分利用社區內資源,通過宣傳與招募組建了一支支由社區工作人員、社區居民、學生等多個群體組成的助老志愿者服務隊伍,為社區老人開展服務。這些助老志愿者無償為老人提供服務,主要包括:上門看望或打電話給老人、為老人提供精神慰藉服務、幫助老人做力所能及的事等等。

(四)老年人享受服務

面對老年人口的不斷增多,政府正在降低買單服務的老年人的門檻。在六城區全面推進居家服務的階段,政府規定凡戶籍且居住在上述6區、年齡在80周歲以上,享受低保及低保邊緣的獨居老人,都可以享受由政府出資的養老服務。之后,各區漸漸開始放寬享受服務的年齡等的限制,如鼓樓區把低保對象及低保邊緣1.5倍以內的老人放寬到低保收入兩倍以內,一些空巢老人、困難老人也能夠享受到居家服務;玄武區已將80歲以上的獨居老人放寬到70歲以上的獨居老人。符合相關條件的老人就可以享受到政府提供的免費服務。老年人也可以根據自己的經濟、家庭狀況,購買相應的服務。

三、居家養老面臨的挑戰

從全國各地的試點看,居家養老在運行過程中并不總是一帆風順的,它遇到了形形色色的問題。總體而言,這些問題可以歸結于以下四個方面:

(一)養老資源的整合問題

居家養老工作是一項社會工程,需要充分動員和發揮社會各類資源的作用,構造社會廣泛參與機制。單純的個人運作模式或政府運作模式都不可能達到最大效能的發揮,甚至到最后可能面臨難以維持的困境。石家莊的“頤養園”(個人運作模式)和秦皇島海港區的“居家養老服務站”(政府運作模式)在運作過程中都遭遇了重重困境。居家養老服務是一項福利性、公益性事業,需要政府、社會團體、社會個人互相配合。但因其也是一個新興領域,許多人對其發展的前景、社會價值缺乏了解,這必然影響現有社會資源的有效配合。在老年服務網絡體系中,政府最具整合社會資源的優勢。政府應該牽頭管理,有計劃、有步驟地從整體上協調,提供閑置的活動設施、活動場所開展活動,將各社區的資源或服務組織進行整合,形成一個互動網絡。此外,政府需要帶動社會各界積極宣傳,對已經發展起來的相關項目要給予支持和鼓勵,讓全社會認識居家養老事業具有的廣闊前景和巨大價值。

(二)服務資金的來源問題

與西方國家的老齡化不同,中國的老齡化屬于“未富先老”。老齡化發展與經濟發展的同向不同步,決定了我們沒有充裕的時間和財力去完善制度、配置社會資源。雖然說,我國人民儲蓄率是比較高的,但由于歷史的原因,目前我國老年人的總體收入水平和儲蓄水平都是偏低的。②加之尚不完善的醫療、養老保障制度對老年人消費意愿的負面影響,在一定程度上限制了老年人有支付能力的現實消費需求的放大。這樣的現狀決定了,社區養老服務不可能完全由政府財政承擔,也不可能完全由老人個體支付。作為一項具有巨大潛力的養老模式,應該最大限度地動員全社會共同參與。不僅需要政府和部門的資金支持,還要廣開渠道,多方籌資,激發社會愛心,并以突出的工作成績贏得社會各界的認同和支持。寧波市的居家養老服務值得借鑒,政府在購買服務的同時,一些企業也加入到購買養老服務的行列。寧波宇達交通集團和東方宏業制衣有限公司,率先分別“認購”了5萬元“居家養老服務券”。一些高齡、獨居的困難老人,已經開始享受企業購買的每天1小時上門養老服務。

(三)服務人員數量與質量問題

老年服務人員的數量與質量是影響居家養老發展的關鍵。由于老年專業教育的空白,老年服務產業的剛剛興起,專業人才和從業人員極為短缺。據筆者了解,現在機構服務人員主要通過兩種方式招募:一種是向社會公開招募,通過這種方式招募到的服務人員主要是下崗女工,而且數量非常有限。另一種是通過“滾雪球”的方法吸收工作人員,這種方式雖然可以招募到工作員,但是非常不規范。報酬低、工作累,而且社會地位低,是許多專業護理人員、下崗工人等不愿意在該領域內工作的重要原因。筆者通過交流發現,一些人認為去他人家中護理老人很丟面子,自己和家人會被別人瞧不起。因此,完善養老服務人員的招募與培訓機制是現實所需。政府或各機構應建立人才培訓基地和管理人員的定期培訓制度,與屬地大專院校、衛生院校聯合協作,對現有社區老年管理與服務人員進行有計劃的培訓。建立、穩定專業化的隊伍,既能提升居家養老的服務質量,同時也能逐漸改變社會成員的錯誤認知。

(四)居家服務的多元化問題

老年人的需求大體上包括以下六個方面:日常生活照料需求、經濟來源需求、醫療康復需求、精神慰藉需求、社會參與需求、休閑娛樂需求。從現階段居家服務的類型看,機構提供的服務主要還是集中在生理、安全的層面,而老年人的精神慰藉、醫療康復服務較為缺乏。居家養老應堅持物質養老和精神養老相結合。機構應不斷拓展服務項目,選派專業護理人員和專業社工為精神寂寞的老年人提供聊天談心、心理疏導、讀書念報等服務,要重視老年人自我價值的實現,引導老年人參與社會,達到自我實現的目的。居家老人的發展、休閑娛樂方面的服務還有待拓展,比如開展一些老年活動,興辦老年大學等等。在一些老人經濟較好的社區,可以先將老年旅游業發展起來。外出旅游有助于預防器具性日常生活能力和生活自理能力的下降,提高生活滿意度,降低老年人的孤獨感和不中用感有很大的幫助。社區或服務機構通過拓展服務項目,既能使自己獲得長足的發展,又能夠為老年創造一個美好的未來。

四、啟示

應該看到,人口老齡化給家庭、社會帶來壓力的同時,也給社會發展帶來了機遇。居家養老在緩解我們面臨的老齡化、高齡化壓力的同時,也帶動服務行業、地區經濟的發展。發展并不斷完善居家養老機制,需要有法律法規作為強有力的后盾。政府從宏觀政策上對養老事業的支持,可以強有力地保證其可持續發展。國外的一些經驗值得我們借鑒。比如,日本政府早在20世紀50年代末就開始通過立法解決養老問題?！蹲o理保險制度》在解決老年人護理照料負擔的同時,構筑了社會參與的家庭養老體系,確保了社區老年服務的順利開展和不斷優化。因此,國家相關部門要加強居家養老事業的法律法規建設,完善居家養老的管理體制,嚴格規范養戶員的準入資格;與此同時,政府也可以通過落實一些優惠政策,為動員社會力量興辦養老服務機構創造更好條件。

人口老齡化是我們面臨的重大挑戰,只有化被動為主動、化消極為積極,才能夠將其轉化為機遇。居家養老,要鼓勵多種模式的發展。居家養老網絡機制只有在不斷地探索中才能逐步完善。大連市首創的這一養老方式經過全國各地的試點后,在各地區形成了自己的特色,比如,上海的“一門式服務”新模式,南京的“民營資本運作”模式,寧波的“居家養老服務券”等等。居家養老模式不是一個單一的模式,它的基礎是“居家養老”,在實際操作上,應因地制宜,按照“社會事業社會辦”、“誰投資誰受益”的原則,大力推進投資主體、投資方式多元化,鼓勵和引導國家、集體、民營、個人等多種所有制的投人。福利資金的提供也不能單純依靠政府,個人和社會的責任也應得到強化。發展居家養老事業,不斷改進并逐漸完善這一體制,為老年人創造一個安定、和諧的養老環境,讓他們健康快樂地安度晚年,享受生命中的每一寸時光!