善治目標下我國業主委員會建設的路徑選擇

陳一凡

摘要業主委員會作為一種新興的社區組織受到了政府以及社會的廣泛關注,探討業主委員會與政府、居民委員會、物業公司的關系可以有效地實現社區自治。本文指出治理論強調建立在不同利益主體方面的合作精神是核心,也是解決問題最有效的良性模式,由此構成社區發展的合力可以更好得促進業主委員會的建設。

關鍵詞業主委員會善治政府居民委員會物業公司

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-261-01

一、我國政府的角色定位

善治實際上就是國家權力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程,是政府與社會的友好合作,它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同,要公民的積極參與。善治是在政府與市民社會間相互合作達成共識的一種狀態,體現的參與合作是平行的、各以主體身份而存在的合作與對話機制和模式。政府提供公共服務的方式將由“劃槳”轉為“掌舵”,變為起催化作用的政府。在治理與善治變革運動中,政府與社會關系將由“大政府、小社會”的模式轉向“小政府、大社會”,政府權力和社會權力將進行更合理的配置。政府在業主委員會自治中的角色和功能應該包括以下幾個:一是業主產權利的保障者,業主的財產權和自治權利普遍受到侵害的同時需要政府制定法律法規來保障業主產權和自治權利。二是業主自治規則的提供者,這就需要政府提供有關規則,明確各自的權利和義務關系,減少沖突發生的制度因素以減少沖突。三是社區自治的服務者和扶持者,政府不僅要制定規則促進自治的發展,還要對業主、居民的利益訴求作出及時的回應與反饋。

二、我國業主委員會的角色定位

對于業主委員會這樣一個業主的自治組織,它的存在符合了提倡我國政府與社會關系由“大政府、小社會”的模式轉向“小政府、大社會”這樣一個基本思路。政府部門的放權、基于合作精神的多元治理主體的共同參與、對社會多樣性成分的接納決定了社區內自主網絡形成的必要性,而業主委員會正是一個融合了業主的利益的具有主體地位的群體的代表,用這一部分人作為整個社區治理結構的主體并圍繞這個主題去進行探討符合了治理的目標及善治的內涵。善治要求治理的主體是多元的,強調公民的參與,從而使國家與社會之間、公共部門與私人部門之間建立了良好的合作關系。治理理論提供了新的分析視角和范疇,著眼于政府與公民之間的合作。在這一治理結構下,居民或業主并不僅僅是通過獨立的居委會或業主委員會行使管理公共事務的權力,在業委會與居委會、物業公司的互動中,彼此實現著權利與義務、權力與責任的均衡。

三、善治目標下我國業主委員會建設的路徑選擇

(一)強化政府在法律制定方面的掌舵職能,規范不同主體的行動

政府正是通過“政事分開”、“政社分開”,通過從自身分化出去的中介性服務組織實現了將分散退化的社區重新組織起來。業主利益的保障首先需要法律層面的規則,這不僅需要個人有自治的勇氣,敢于承擔自治的責任,而且還需要整個社會給予適當的制度安排。因此,在處理業主委員會與政府的關系時政府應提供政策上的扶持,對于具體事務的落實要做到放手、放權。政府作為公共物品的生產者,應該是提供法律、公共政策來規范業主委員會的治理,保障業主們的權利,并提供必要的信息為業主服務。由于業主委員會是一個保障業主利益的自治組織,本身缺乏一切行政權力,也正是如此,無法與開發商及物業公司形成勢均力敵的抗衡,只要借助政府的扶持才能夠確保業主的利益不受侵犯。

(二)剝離政府與開發商的利益糾葛,保障業主的合法權益

在現實生活中,業主利益受到侵害很大程度上是由于開發商的不作為以及欺詐行為造成的。中國人民大學制度分與公共政策研究中心社區治理課題組根據對北京、深圳等地發生激烈物業糾紛的58個小區的調研,得出以下結論:業主與開發商及有關部門的糾紛位居第二,占全部個案的49%。如此高比例的糾紛下,我們不得不考慮政府對于房地產管理方面的缺失及不作為,首先,政府對房地產開發商的監管還不到位,行為規范也存在缺失。其次,業主委員對于開發商之間的行為方式不當,暴力事件的發生雙方都有不可推脫的責任。最后,政府在最后的解決方式上有偏袒強勢群體之嫌。追根溯源,如果政府可以站在一個公正的仲裁者的角度界定開發商的定位和業主的利益,剝離與開發商之間非正當的利益關系,那么業主的合法利益一定可以得到更好的詮釋。

(三)改善政府與居民委員會的硬性指導關系,回歸治理的軌道

居民委員會對基層政府的依附性較大,因此業主對其歸屬感不強;而業主委員會主要以業主的認同為目標導向,為社區民眾提供交流的平臺與溝通的機制,對僵化的街道—居委會體制形成了很大的沖擊。伴隨著純商品房小區的規模化、產業化,基層政府對于居民委員會的硬性指導關系應轉化為彈性的反饋機制,在確保政府宏觀指導的有效運行下,切實處理好業主委員會與居民委員會的關系。另外,社區居委會作為事實上的準政府組織,既要指導業主委員會工作,又要監督物業管理公司服務,可以說,業主委員會與居民委員會是戰略同盟的伙伴關系,而政府與居民委員會的關系是一個很有力的著陸點,政府把握好與居民委員會的關系就能在低調處理有關業主委員會的事務的同時做到宏觀上引導業主委員會發展的控制。

(四)打破開發商與物業公司的委托關系,引導行業競爭的合理秩序

物業管理公司作為市場主體,通過契約形式與業主委員會進行定約來生產公共物品,由業主付費購買。由于不少物業公司是開發商的子公司,競爭機制缺失下的單一物業公司很可能出現服務質量下降、監管不善等一系列問題。政府此時可以作為第三者必須作好“裁判員”的工作,政府對物業管理公司政府應采取管制的辦法,提供“經營許可證”,提高其準入門檻,如對其資質進行審查規范市場行為,同時對價格進行監督,使其不能侵犯業主利益。業委會與物業公司不是對手,也不是盟友,而是平等的合作伙伴。委托物業管理公司進行專業化管理并且與業委會的自治管理相結合要避免兩種現象:一是放棄業委會的責任,將小區的管理和建設全部依靠物管公司。二是過分強調業委會對物業管理的監督作用,事無巨細,干涉物管公司的具體業務或者代替物管公司行使某些管理職能。