我國公路建設資金管理體制的問題及對策

扈業保

摘要隨著公路基礎設施建設步伐的加快,公路部門的任務重、資金投入大,面臨的困難較多,加強公路建設資金管理,完善資金管理體制,保證資金安全有效使用,成為公路建設單位的重要課題。本文分析了我國公路建設資金管理體制的問題,并提出了相應的解決對策。

關鍵詞公路建設資金管理對策

中圖分類號:C935文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-262-01

公路是一種準公共產品,是為實現社會福利的最大化。因此,公共產品應由政府免費提供。但由于現實的需要,公路建設的資金需求巨大、成本回收周期很長的原因,世界上很多國家,特別是發展中國家,大多對公路,特別是高等級公路實行收費制度。而且,一些原來不收費的發達國家,如美國、日本、意大利等,也轉向了收費制度。從1984年國務院第54次常務會議作出“貸款修路,收費還貸”的決定起,我國也對部分公路實行了收費制度。

改革開放以來,公路建設資金的籌集基本上擺脫了計劃經濟體制下的那種僵化、單一的融資模式,公路建設基本上形成了“國家投資,地方籌資,社會融資,利用外資”的新的投融資格局,搞活了公路建設。在對公路投融資來源中的政府性收入方面,我國公路建設資金的管理也形成了“財政撥付,行業管理”的模式,即“條塊結合”模式。

一、公路建設資金管理中的問題

公路建設項目的計劃制定和資金管理由交通主管部門及其所屬單位負責。交通主管部門根據下達的年度建設支出計劃、年度投資計劃以及建設單位的資金使用計劃,按規定及時向同級財政部門或上級主管部門申請公路建設資金。建設單位根據實際需要,按規定及時向交通主管部門申請建設資金。但我國公路建設資金管理體制中存在很大的問題,這從近幾年數十位交通廳官員,前“腐”后繼,紛紛落馬的現象可以看出。從某種程度上來說,計劃經濟體制下的那套做法與市場經濟不完全適應。

首先,項目審批決策不是專家科學決策,而是首長“拍板”的決策。我國公路建設項目的審批權在國家發改委和地方各級發改委,公路建設項目的項目建議書和可行性研究報告均由發改委批復。一般而言,發改委應在經過充分論證確定項目之后,再報財政部所需資金數額,財政部按照所需的資金數額來籌資,目前由于國家預算內的建設資金有限,一般是通過發行國債來籌集公路建設資金。但問題是,每年從國家確定是否發行國債、發行總額,到基本落實具體項目,僅有兩個多月時間。而項目多達幾千個,靠各主管部門有限的人手,難以進行周密充分的評估、考察和審查,很難作出完全正確、理性的選擇,所以只有由領導說了算。這也給套取資金的地方和部門以激勵和可乘之機,于是乎出現了“跑部前進”,要項目,要資金,個別地區虛報項目套取資金等現象了。

其次,“四位一體”和政企不分。我國現行的交通投資體制是一個“四位一體”的體制,即投資、建設、管理、使用都由同一個機構----交通主管部門負責。有關部門負責人在建設項目中既是行政長官,又是企業領導;既是建設者,又是管理者,建設項目的勘測、設計、招投標、施工、監理、審計等環節缺乏相互的制約和監督,貪污腐敗的大門由此洞開。“四位一體”的投資體制造成權力過度集中,使得“官商一體,政企不分”,由此也為貪官們大肆斂財大開了方便之門。國道資金由于受到一定的監察,還算比較規范,對于省道和縣鄉道路的資金使用隨意性則很大,條子工程、人情工程充斥橫行,占據相當大的比重。項目法人的設立、任用更加缺乏制衡,政企不分,一切由領導拍板決定。在項目建設的招投標市場中,問題也不少,目前幾乎普遍存在工程高估冒算、高套定額、多計材料、多取費用等現象。如四川各級審計部門最近四年僅對全省近30%的固定資產投資項目進行審計,擠出的水分就近30億元。

此外,管理松散,監督不力。管理制度安排上存在很大的欠缺,公共交通建設資金管理松散。發改委撥款給地方各個部門,至于資金的使用效果如何,因為管理制度安排欠缺,要么無人過問,要么沒辦法過問。于是擠占、虛報、挪用公共資金的現象隨處可見。可以說,幾千個國債項目,上萬億的建設資金,僅僅依靠幾個部委的監督,是很不夠的。當前,我國關于公路建設資金管理的法律體系也不夠完善。市場經濟是法制經濟,各行為主體之間的行為規范必須用法律來約束。雖然《中華人民共和國公路法》對公路規劃、建設、養護、路政管理、監督檢查等內容進行了規定,但作為我國公路方面的根本大法,本法沒有涉及公路建設資金的管理。交通部雖然曾出臺過《公路建設市場準入規定》、《公路建設四項制度實施辦法》和《公路基本建設資金監督管理辦法》等,以部令形式發布,并從2000年開始施行,但辦法是行業協會對行業內部單位的約束、監督,起不到法律約束的作用。。責所屬單位管理中的較多,加強公路建設資金管理,控制成本費用支出

二、解決我國公路建設資金管理問題的對策分析

問題的根源在于國家對公共行政權力缺乏有效的監督和約束,在于現行體制的不合理。目前發改委對公路項目的首長決策機制,是由于發改委沒有制定一套科學的原則、尺度和程序來對項目進行論證研究。要做到科學決策,應建立項目庫,對項目的審批通過專業的機構來操作。只有由臨時隨機抽樣組成的完全獨立于政府行業主管部門之外的“專家立項論證委員會”在科學的調查論證基礎上作出的決策,才可能是最合理、最客觀的。而且各機構之間的競爭也會激勵他們盡可能的科學評價要審批的項目對于公路產權模糊不清,應打破“四位一體”的模式,重構現行公路投資體制中各部門的地位和關系,建立明晰的產權防止公路資金的濫用。應明確公路產品提供過程中各部門的責、權、利,明晰產權,把設計單位從公路交通系統中真正脫離出去,成為自負盈虧、權責明確的市場主體。此外應廢除“官商一體”的公路建設體制,從而逐步實現公路建設資金投資權和管理權的分離。必須切實建立起真正的項目法人制度,由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增植,實行全過程負責,明確界定政府和項目法人(建設方)的責、權、利關系。最后,還應該進一步完善法律、法規,用法律來規范交通資金的使用管理。把目前一些條例、規定、辦法等非正式法律制度轉換成正式的法律制度,做到有法必依,執法必嚴。