構建我國農村養老保險制度的思考

譚 彬

摘要我國的《社會保險法(草案)》中,對于進城務工的農民和失地農民的養老保險均有原則性的涉及,但對于農村居民的基本養老保險制度,則是“具體辦法由國務院規定”,顯得頗為籠統。鑒于此,本文在對我國農村養老保險的現狀進行分析的基礎上,結合其它國家的做法及我國的實際情況,對我國農村養老保險制度的構建進行了一定的思考,以期對該草案的完善有所裨益。

關鍵詞《社會保險法(草案)》農村養老保險養老保險制度

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-267-02

養老保險制度的確立和實行,不僅有利于勞動力的再生產,也有利于社會的安定,還有利于經濟的發展。由此,當今世界各國均建立了養老保險制度,我國也不例外。自1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》以來,我國的養老保險經歷了由企業保險到區域保險再到全國保險的演變,取得了長足的進展。但是,該制度的不足之處也較為明顯,農村養老保險的相對缺位即為其中之一。目前,我國正在討論《社會保險法》的相關規定,借此契機,筆者擬對我國農村養老保險制度略為建言,以期達到拋磚引玉之效。

一、我國農村養老保險的現狀

長期以來,我國的養老及相應的制度設計主要是為了解決城市老年人口的問題,關于退休金(養老金)等規定主要適用于城鎮職工;農村老人普遍實行家庭養老或者通過土地保障解決養老的問題,“五保戶”以及“軍烈屬”則由集體統一供養。但是,隨著城市化的發展和工業化的發展,農村的家庭養老功能正在弱化。同時,土地的收入占農民總的收入的比重呈下降趨勢:如果農民沒有出去打工,收入很低;如果農民出去打工,那么其他的經營收入則能占到其收入的一半以上。雖然我國從1986年即開始進行農村養老保險制度建設的試點工作,且于1991年根據國務院的決定,建立農村養老保險辦公室對縣市級以上的養老保險工作進行管理,但在實際運作中,國家沒有財政投入,主要依靠農民個人繳費和集體補助來籌集資金,養老金則按照個人帳戶的計算金額來領取,發展比較緩慢。①由此可見,我國農村養老保險的現狀呈現出如下特點:

首先,在社會老齡化進程加快的背景下,傳統的家庭養老已無法承擔照顧農村老人全部生活的重任。隨著城市化的推進,越來越多的農村青壯年人口進入城市,農村人口的年齡結構出現“兩頭大,中間小”的局面。據統計,2000年我國農村8.33億人口中,65歲以上的老年人口估計占7.36%,到2030年6.64億農村人口中,65歲的老年人口將達到17.39%為1.29億。②在農村,家庭養老的主要經濟基礎是儲蓄。但是,由于農村居民儲蓄的數額較低,投資渠道單一,面對日益增大的老年人口基數,這種以儲蓄為主的家庭養老越來越難以滿足農村養老的要求。

其次,農村養老難以完全依賴土地保障來實現。根據《中國統計年鑒》提供的數據,從2004年到2006年,全國農民的工資性收入分別為998.46元、1174.53元、1374.80元,家庭經營純收入則分別為1745.79元、1844.53元、1930.96元。③可見,工資性收入的增幅日益快于經營性收入的增幅。在這種情形下,土地的保障功能也隨之逐漸減弱。雖然對于有的農民來說,土地仍然是很重要的生產資料,但由于農產品的價格相對較低,從土地上獲得的收益很微薄,所以完全依靠土地來養老的選擇亦不盡可行。

再次,從立法來看,我國農村養老保險在憲法中有根本性保障的規定。另外,民法通則、婚姻法、繼承法、老年人權益保障法等對農民養老保險問題也有直接或間接的規定。④但是,這些散見于各法律部門的規范無法為該問題的調整提供統一的尺度,而為了推行該制度出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》則滯后于現實的需求——自該方案實施以來,農村居民的參保率并不高便可說明這一問題。

最后,從實踐來看,由于立法的分散性,各省市均規定了在本區域適用的農村養老保險制度,更有甚者,在同一城市的不同地區實行不同的規定,如重慶市南岸區和涪陵區農村養老保險的差異即為例證,這不僅使得公眾面對此問題時無所適從,還使得統一的農村養老保險制度難以建立,最終無法實現養老保險制度的應有功能。另外,依據《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》,資金籌集主要以“個人交費為主、集體補助為輔、國家予以政策支持”,以“建立個人賬戶,實行儲備積累,按積累總額確定發放標準”。這種模式主要依靠個人繳費,國家在其中的責任甚輕,實際上并不是嚴格的“社會”保險行為。

綜上所述,基于我國社會的變遷,在農村長期占據著重要地位的家庭養老和土地養老逐漸式微,而養老保險在立法和實踐中卻存在著種種不足。因此,隨著社會老齡化進程的加快,推行完備的農村養老保險顯得日益迫切。筆者認為,可在借鑒其它國家有益經驗的基礎上,結合我國的實際情況,探索符合我國國情的農村養老保險制度。

二、其它國家的農村養老保險制度

隨著經濟的發展,許多國家為農民提供了基本的社會養老保障。而在制度的創立過程中,為了縮小城鄉收入和社會保障差距,各國在建立農民社會保障時大都奉行工業反哺農業的思路,對農民養老保險給予大量的財政補貼,或直接由財政出資給予養老保障。具體來講,有的采取非繳費性的農民養老福利制度,有的不加區別地將農民納入國民養老保障體系,也有的則專門建立了針對農民的養老保險制度,主要包括:⑤

(一)非繳費性的國民養老保障制度

建立非繳費性養老保障制度的主要是英國及英聯邦國家、北歐等國家。這種模式的特點是,待遇全民普享,一般實行等額養老金,養老金水平與個人收入無關,資金來源于國家公共稅收,個人無需繳納任何費用。

(二)實行農民養老保險制度

目前主要是德國、日本、美國、韓國等國家采取這種模式為農民建立了養老保險制度。在這種模式下,農民繳納養老保險費,公共財政在籌資上給予資助或托底。

(三)完全積累的國民養老保障計劃

目前世界上只有少數亞、非國家實行這種模式。在該模式下,保險基金來源于雇主和雇員按照工資收入的一定比例繳納的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險費,國家不進行資助,不負擔保險費,僅給予一定的政策性優惠。

對其它國家的農村養老保險制度進行分析,不難發現,非繳費性的國民養老保障制度和完全積累的國民養老保障計劃在我國不盡可行:前者的實施需要大量的財政支出,正處于發展中而且各地發展不平衡的我國尚未具備相應的條件;后者幾乎完全依賴于個人的繳費,這種方式無法調動參保人的積極性。是故,我國可在第二種模式的基礎上進一步構建適宜的農村養老保險制度。

三、構建我國農村養老保險制度的思考

經過多年的經濟建設,我國的國民生產總值已有很大程度的增長,這在國務院向十一屆全國人大二次會議所作的政府工作報告中得以證實。該報告指出,去年我國國內生產總值超過了30萬億元人民幣。另外,各地方在推行農村養老保險的過程中積累了很多經驗,這些都為農村養老保險制度的構建提供了有利的條件。具體而言,設置該制度時應關注如下幾個方面:

第一,在《社會保險法》中,有必要明確我國農村養老保險制度遵循的基本原則,可包括與經濟基礎相適應原則——養老保險制度作為上層建筑的組成部分之一,需要建立在一定的經濟基礎之上;區別對待原則——我國各地經濟發展水平不一,需要針對具體問題作出具體的分析;循序漸進原則——逐步擴大農村養老保險的覆蓋范圍,使之逐漸與城鎮養老保險體系銜接,實現城鄉統一的養老保險體系;責權利相一致原則——明確農村養老保險中各主體的責任、權利、義務,使責任得以明晰、權利得以實現、義務得以履行。

第二,在《社會保險法》中有必要依據上述原則設立專章對農村養老保險問題進行規范,而非目前草案中所提及的“具體辦法由國務院規定”的方式。這樣,既可避免如此籠統的規定難以操作的弊端,又可提升農村養老保險制度的立法層次,還可大大減少前文所提及的由于立法的分散引起的實踐中的亂象。此外,根據我國的實情,這樣的做法不僅是對短期內難以消除的城鄉二元結構的回應,也是為其將來與城鎮養老保險體系的銜接夯實基礎,最終實現兩者的統一。

第三,設置農村養老保險制度時,有必要總結各地的實踐經驗。雖說我國的有關立法相對滯后,但各地已進行了有益的探索。如北京農村養老保險制度中涉及政府補貼、參保人遷居等方面;江蘇省政府明確在先行試點的基礎上,在全省逐步建立新農保制度,切實保障農村老年居民的基本生活;重慶的農村居民養老保險制度中則涉及個人繳費比例和扶助金的發放等方面;河南省則推動有條件的地方政府,逐步加大對農保制度建設的投入,逐步建立參保補貼制度和轉移支付機制等等,其中的經驗和教訓對于農村養老保險制度的規制無疑大有益處。

第四,由于我國各地區的發展不平衡,依據區別對待原則,各地可在《社會保險法》所規定的制度框架下,結合本地區的實際情況,制定具體的實施辦法。這樣,既可落實社會保險法中的相關規定,又可為該制度的完善提供豐富的實踐經驗。需要說明的是,此時的各地推出的具體措施不同于上文所述的目前各省市關于農村養老保險的規定——前者須在社會保險法確定的范圍內進行,后者則可視為該法尚未出臺時期的權宜之計。

第五,就該制度的具體設計而言,鑒于養老保險資金的籌集是制度實施的前提和基礎,故此處著重討論此問題。筆者認為,依據責權利相一致原則,同時借鑒其它國家工業反哺農業的思路,結合我國現階段國民生產總值的狀況,國家應切實擔負起相應的責任,積極引導并參與該制度的運行,如可考慮對農村養老保險給予財政補貼,而且,隨著經濟與社會的發展,國家補貼和個人繳費的比例應隨之進行調整。同時,鄉鎮企業有必要依法繳納一部分費用,以其作為養老保險的籌資渠道之一。這樣一來,國家、集體、個人的責權利較為明晰,養老保險資金的籌集才會得到充分的保障,在此基礎上的資金管理、運營等配套制度才能運轉良好。

總之,我國農村養老保險的現狀迫切要求構建適合我國國情的農村養老保險制度。在對其它國家的養老保險制度進行介紹和分析的基礎上,筆者以《社會保險法(草案)》為視角進行了上述思考,希望能為該制度的設置及完善有所裨益。