論法律保留原則在行政法上的適用

徐 星

摘要隨著我國立法對法律保留原則的規定,此原則在我國已經取得了一定的發展,但是,我們也必須看到法律保留原則在我國立法中的不足及其對我國行政實踐指導的有限。因此,有必要對法律保留的基本內涵有個充分而正確的認識,從而提出完善對策。

關鍵詞法律保留必要性現狀完善

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-071-01

一、法律保留原則的基本內涵

法律保留的思想產生于19世紀初,最早提出該概念的是德國行政法學之父奧托·邁耶。根據邁耶的經典定義,法律保留是指在特定范圍內對行政自行作用的排除。可見,法律保留原則要求行政機關不得在無議會法授權的前提下處分公民、法人、其他組織的人身和財產。但自上世紀初尤其是二戰后,“行政國”急劇發展,使得議會立法難以適應行政管理的需要,只得把某些本屬自身的立法權授予行政機關行使。法律保留原則的內涵也隨之擴展,形成現在的三層含義。某些事項只能由議會法律制定,任何其他機關包括行政機關不得涉及,這是它的第一層含義;某些可以由行政機關立法的事項,必須得到議會的事前授權,即相對保留;第三層含義適用于法律尚未做出規定而又非屬法律保留的事項,行政機關如果為行政管理需要可以規定,在法律做出規定后,行政立法必須與法律保持一致。

二、法律保留原則在我國行政立法中的規定

(一)《行政處罰法》中的法律保留原則

1996年頒布的《行政處罰法》第一次在部門法層面上,詳細規定了那些事項屬于法律保留的范圍。如該法第9條規定,法律可以設定各種行政處罰,限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。第10條規定,行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。從上述規定可見,《行政處罰法》根據現代行政法中的法律保留原則,對行政處罰的設定作了非常明確而又具體的規定。

(二)《行政許可法》與法律保留原則

《行政許可法》也在法律保留方面邁出了可喜的一步。該法第12條對可以設定行政許可的事項作了明確的規定,這樣《行政許可法》作為行政許可領域的基本法,除了對行政許可的事項作了五個方面的具體規定外,還將許可事項授權給其他法律以及國務院的行政法規。《行政許可法》不僅在行政許可的事項,而且在行政許可的設定主體上都有了嚴格的規定。《行政許可法》在貫徹現代行政法的法律保留原則,確保行政許可的法制統一性,根治

行政許可弊端的根源等方面確實具有重要的意義。

三、法律保留原則在我國適用的現狀

首先,法律保留原則在中國的立法存在不足。《立法法》對基本權利的保留僅限于侵害保留,且范圍極窄,沒有

對基本權利保留的一般規定。該法規定,對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰,屬于法律“絕對保留”;而對非國有財產的征收則屬于法律的“相對保留”。然而,即使在屬于法律保留范圍內的三項公民基本權利中,也僅對人身權利作了較為充分的規定,而對政治權利的保障甚至沒有列入“相對保留”的事項。

其次,法律保留原則在中國的理論重視很不夠。中國的行政法學教科書基本上都把行政法基本原則概括為行政合法、依法行政或法治行政等。但我們翻開德國或我國臺灣地區的行政法學教科書或著作,就會發現幾乎每一本論述行政法基本原則的書,無不把法律保留原則作為行政法的一個基本原則的。中國與德國及大陸與臺灣在這個問題上卻形成如此巨大的反差,這不能不說我們太忽略法律保留原則了。

四、關于法律保留原則的改進及完善

首先,應當在憲法中明確法律保留原則,在立法法等相關法律中規定涉及公民基本權利的事項屬于法律保留范圍。按照法律保留原則,對公民權益或社會公共生活有重大影響的行政行為必須在法律有明確規定的情況下才能作出,如果我們僅僅宣示公民享有人身、財產和政治等方面的基本權利,但并不采取有效措施加以保護,那么任何的宣示都等于空頭支票。所以只有以根本大法的形式加以規定,法律保留方能得以貫徹。

其次,要完善違憲審查機制,制裁行政越權立法。法律保留乃是憲法賦予立法權的專屬空間,行政權不得侵犯之。行政若無法律之授權而侵及法律保留的領域,將會受到違憲的指責。然而,長期以來,我們沒有意識到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障,從而導致法律保留原則在我國法治實踐中作用有限。值得關注的是,《社會團體登記管理條例》《出版管理條例》等一系列沒有法律依據或授權而限制公民憲法所保障的結社自由、出版自由等基本權利的行政法規,似乎也應當予以重新檢討與修正,以符合法律保留原則保障公民基本權利的目的。為了捍衛公民的基本權利,應當盡快建立切實有效的違憲審查與法律監督制度,使我國的法律保留由宏大的制度安排轉化為具體實質的法治,以建構起法律保留的有效保障機制。

最后,我們應當借鑒西方國家的“立法催生條款”或“日出條款”,要求制定機關限期完成立法事項,防止立法懈怠。立法的懈怠,其實就是一種瀆職,是對人民賦予的權力的濫用和極端不負責任,更為可怕的是,立法的缺失,極易導致行政權的極度膨脹,肆意侵害公民的合法權益,最終使得法律保留原則形同虛設。因此,在立法中規定“立法催生條款”就顯得至關重要。