森林保險應獨立于農業保險單獨立法

李媛媛

摘要森林保險具有很多不同于農業保險的特點,而森林保險與農業保險在保險標的上的根本性區別決定了森林保險必須單獨立法。同時,森林保險的標的也決定了森林保險的名稱不能為“林業保險”或“林木保險”。

關鍵詞森林保險農業保險標的

中圖分類號:D922.28文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-336-02

目前正掀起了有關森林保險和農業保險的大討論,其立法已提上日程,但很多人認為農業保險包含森林保險,而森林保險到底應該叫做“森林保險”還是“林業保險”或是“林木保險”似乎也不確定,這其實是保險標的的問題。因此,有必要在探討森林保險立法的其他問題之前,理順清楚,尤其是搞清楚森林保險與農業保險的關系,從而統籌規劃森林保險立法與農業保險立法。

一、森林保險不同于農業保險的特點

農業保險是指專為農業生產者在從事種植業和養殖業生產過程中,對遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供保障的一種保險。

我國開辦的農業保險主要險種有:養殖業如生豬保險,養雞保險、養鴨保險、牲畜保險,奶牛保險,耕牛保險,山羊保險,淡水養殖保險,養鹿保險、蚌珍珠保險等,種植業如水稻保險、蔬菜保險、林木保險、水果收獲保險、西瓜收獲保險、小麥保險、油菜保險、棉花保險、烤煙保險等。

目前我國教科書上一般認為農業保險分為種植業保險和養殖業保險,而種植業保險分為農作物保險和林木保險兩類,其中林木保險又包括森林保險、果樹保險及園林苗圃保險等。這完全是按照《農業法》中大農業的概念來界定的森林保險。我國《農業法》第二條規定:本法所稱農業,是指種植業、林業、畜牧業和漁業等產業,包括與其直接相關的產前、產中、產后服務。其所包含的林業是傳統意義上作為生產部門的林業,不是既是基礎產業又是公益事業的當代林業,因此盡管農業與林業存在一些交叉部分,但林業是無法全部歸入農業的。

可見,目前在我國,森林保險是農業保險的一種,那么農業保險是否能包括森林保險呢?

其實林木生產與作物栽培不相同。它具有生產周期長、見效慢、商品率高、占地面積大、受地理環境制約強、林木資源可再生等特點。同時因為森林具有的三大效益,即經濟效益、生態效益、社會效益,和森林所具有的生長周期長等特點,導致森林一旦受災一方面很難恢復,另一方面則損失巨大。因此,森林保險與農業保險相比有自身的特點,不能包括在農業保險當中。特點如下:

(一)可續保期長

在農業保險中,保險期按生長季節只有幾個月,一個有生命的標的就此結束,續保時是另一個有生命的標的,而林木保險標的則是多年生植物,生長期長,就是一般速生用材林都在十年以上,特別是風景林或珍貴樹種有百年以上,對一個有生命的標的而言,其可續保期是相當長的。

(二)目前只承保火災責任,費率低

我國的原始森林經若干年的跡地更新,逐步成為人工造林,雖說可能遇到的自然災害比較多,但目前險種單一。由于地表上的草本植物和腐殖層減少,火災發生的幾率減少損失率低。保險費率比農作物低,一般在0.5%-1%。

(三)災后的觀察期長

例如,在長江流域,由于林木的火災發生旺季是秋冬干旱期,樹木被火燒后是否死亡當時測定不出來,必須到春暖花開時,觀察火燒跡地的樹木是否萌發新的枝葉,因此其觀察期在幾個月左右。

(四)費率制定與農業保險不同

森林保險費率因與保險標的及其生產特點密切相關,因此費率制定不同于農業保險:首先,序列林價與費率;林業生產的勞動和資金投入往往要十幾年或幾十年才見效益的。采種、育苗、整地、造林階段投入的50%以上,其后是幼林撫育階段,經營者投入逐漸減少,并維持一定水平。而林價(立木價值)與生產者的階段投入缺乏相關性,林木價值在不同生長期有不同價值。即所謂序列林價,也就是說,林業這個自然再生產和經濟再生產相結合的過程中,前期、中期和后期,自然力的作用隨時間的推移而漸漸增多,立木價值不斷增大,而經濟的投入則與此相反,林木生長期越長,投入越少,即所謂“以林養林”。其次,損失率與費率區;森林災害的損失程度與森林特征、地形、氣象因子、社會經濟條件密切相關,我國林區規模和氣象分布具有明顯的地域差異規律,這就說明我國各林區災害損失率是不同的。在試辦中要根據當地森林特征,災害頻率和社會經濟條件,因地制宜的估算損失率,劃定費率區,繪制森林保險費率區劃圖,為長期穩妥經營森林保險提供可靠資料。最后,林齡與等級費率;對于相同樹種來說,確定保險純費率時,有必要分成若干費率檔次。如人工杉木林,根據幼齡林、中齡林、成熟林等林齡階段劃分檔次,采用不同費率級別是合理的。

森林保險不同于農業保險的特點使森林保險單獨立法具有了現實可能性。

二、森林保險應單獨立法

森林保險除了具有以上所說不同于農業保險的特點外,還有最重要一點就是其標的的特殊性決定了其必須單獨立法。保險標的指的是保險公司所承保的對象,既,財產保險中的財產、人身保險中的人的身體或壽命。2008年11月17日,國家林業局舉辦的“林業擴大內需及災后恢復重建”工作布置會上表示我國將建立政策性森林保險制度。但森林保險的標的——森林,如何界定,卻一直含混不清,

(一)法律上“森林”的界定

不同國家因自然、社會、經濟條件和政治體制的差別,對森林的定義也千差萬別。聯合國糧農組織(FAO)、IUFRO、國際熱帶木材組織(ITTO)、IPCC等國際組織以及與全球變化有關的UNFCCC、生物多樣性公約(UNCBD)、防治荒漠化公約(UNCCD)以及聯合國森林論壇(UNFF)等均涉及到森林問題,但對森林及其相關的術語(造林、再造林、毀林、森林更新、森林退化、植被恢復、植被破壞等)的定義因不同的應用目的而異。

本文研究的“森林保險”是法律意義上的立法研究,因此必須明確法律意義上“森林”的含義,才能使森林保險有的放矢。

當前,我國對界定法律上的“森林”具有指導意義的林業規范性法律文件有《森林法實施條例》第二條第二款和第四款,還有國家標準《造林技術規程》(GB/T15776一2006)和《森林法》第四條的規定。

《森林法實施條例》第二條第二款規定:“森林,包括喬木林和竹林。”這似乎指明了森林的范圍,可這并不是森林的內涵,而且對森林范圍的界定在實踐中也存在爭議,例如很多人主張森林包括灌木林。而《森林法》在說到森林的五種分類①時都提到林木或灌木林。如:“森林分為以下五類:防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林”,“(一):以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢,包括水源涵養林,水土保持林,防風固沙林,農田、牧場防護林,護岸林,護路林”。“(二):以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木,包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林,名勝古跡和革命紀念地的林木,自然保護區的森林”。可見,森林包括灌木林,而林木也包涵在森林當中。而森林的五種分類說明經濟林也包涵在森林當中。《森林法實施條例》第二條第四款規定:林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。森林附著于林地上,因此在以上林地上生長的也是森林。

根據《造林技術規程》對于造林檢查驗收的規定,凡造林面積連續成片在0.067h㎡以上的,按片林統計,其他按四旁造林統計。林帶行數在兩行及兩行以上且喬木林帶行距不超過4m(不含)、灌木林帶行距不超過2m(不含),邊疆面積在0.067h㎡以上的,按片林統計。缺口長度不超過寬度3倍的林帶按一條林帶計算,否則應視為兩條林帶。單行林帶按四旁造林統計。同時《森林法實施條例》第二十四條也規定:森林面積,包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規定的灌木林地面積、農田林網以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。可見,片林和四旁林都是法律中的森林。

當然,法律意義上的“森林”內涵并不是一成不變的,隨著經濟、社會的發展,學者和林業工作者對于“森林”概念的合理成分會被林業規范性法律文件適時吸收,將其上升為法律意義上的“森林”內涵,使法律意義上的“森林”更能反映當時社會物質生活條件的要求。

(二)森林保險的標的

通過上面的分析,我們認為凡是符合以上《森林法》、《造林技術規程》和《森林法實施條例》有關要求的“森林”都是森林保險的標的,下位法與上位法規定不同的,以上位法為準。森林保險的標的按起源不同,可分為天然林和人工林;按所有制形式不同,可分為國家所有林、集體所有林和個人所有林;按規模不同,可分為片林、四旁林和林木;按功能不同,可分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林。所以經濟林不是農業保險的標的而是森林保險的標的。如現在的果樹保險的承保對象是常綠果樹和落葉果樹及其果產品,其保險責任主要是各種氣象災害所造成的損失,既承保生產期間因果樹受災所造成的損失,也承保結果期間的相關損失,其保險標的常綠果樹、落葉果樹具有林木生長的特征,而果產品具有農作物生長的特征,所以前面是森林保險的標的,而后面是農業保險的標的。立法應正確區分森林保險和農業保險的標的以便于合理制定費率。可分別頒布森林保險法、農業保險法,或統一制定政策性保險法。

森林保險的標的按性質分類主要有兩種:一是物質性標的,其承保對象是被保險人享有所有權或用益物權(如集體林地經營權和林木所有權)的物質標的物的經濟價值;二是生命性標的,其承保對象就是被保險標的的生命和整體機能。其中,防護林,特種用途林主要以生命性標的為承保對象,再細致些,如防護林主要以整體機能為保險標的,而名勝古跡的林木價值則不僅僅是物質性的經濟價值、更重要的是其不可替代的人文價值,所以其生命為承保標的。而用材林、經濟林和薪碳林主要以物質性標的為承保對象,砍伐后尚未集中存放的圓木以及竹林等也是以物質性標的為承保對象。這也是森林保險標的與農業保險標的最大的區別,森林保險標的不是單純的物質性標的,而農業保險標的都是第一種物質性標的,而無生命性標的。

森林保險與農業保險在保險標的上的根本性區別決定了森林保險必須單獨立法。

三、森林保險的名稱

如前所述,森林保險應獨立于農業保險單獨立法,但關于森林保險的名稱,現在學者文章中主要出現“林業保險”、“林木保險”和“森林保險”三種,那么在立法時森林保險的名稱應該叫什么才更科學呢?“林業保險”、“林木保險”還是“森林保險”?

(一)林業保險

關于林業的定義多種多樣,各學科都有自己定義林業的不同角度,有的將林業定義為“培育和保護森林以取得木材和其他林產品的生產事業”。有的將林業解釋為:“林業不僅是指森林的經營,還包括了林產品加工、分配、市場,林地資源與水資源的利用與保護,以及與林產品生產有關的自然、經濟、社會、政治和文化等方面的因素”。還有的將林業表述為:在人和生物圈中,通過先進的科學技術和管理手段,從事培育、保護、利用森林資源,充分發揮森林的多種效益,且能持續經營森林資源,促進人口、經濟、社會、環境和資源協調發展的基礎性產業和社會公益事業。這些提法從不同角度揭示了林業的涵義,但法律中所說的“林業”應以國家確定的林業行政主管部門的職能為依據來定義其內涵,換句話說,那些被國家確定為林業行政主管部門職能所涉及的事項都是林業法所說的“林業”,都是林業法調整的對象,這就是為什么林業法除了包括《森林法》外,還包括《防沙治沙法》等看似與傳統林業含義無關的法律,這也是由當代林業既是一項重要的公益事業又是一項基礎產業的性質所決定的。可以說法律中的“林業”是一個廣義的林業概念,所以如果以林業作為森林保險的標的,也既成為“林業保險”的話那么野生動物、野生植物甚至濕地也都將成為保險的標的。但這并不符合保險的三要素:危險的存在、多數人參加保險以及損失的填補。并且也顯然與我們所一直探討的森林保險不相一致。也既森林保險不能稱作林業保險,森林保險立法時更不能以林業為保險標的。

(二)林木保險

林木:生長在樹林中的樹。根據《森林法》第二條的規定:林木,包括樹木和竹子。根據以上關于法律上“森林”的界定可知:林木包涵在森林當中。森林是地球上最大的陸地生態系統,是以林木為主體構成的系統性結構。如果叫做“林木保險”,其保險標的則不能包括森林保險的第二種標的中的被保險對象的整體機能。而叫做“森林保險”,其標的則可以包涵作為森林組成部分的林木個體。