中國民族自治地方立法資源之現狀

郭志鋒 張紅娜

摘要中國民族自治地方是貧困人口比較集中的地方。現如今,民族自治地方面臨的問題是少數民族和民族地區迫切要求加快經濟和文化上的發展。本文指出要促進民族自治地方的發展,優化民族自治地方的法治環境是關鍵,而探求民族自治地方可資利用的立法資源卻是關鍵中的關鍵。

關鍵詞立法資源制度資源信息資源法律實踐

中圖分類號:D927文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-346-01

中國民族自治地方是中國農村貧困人口集中分布的地區,那里自然生態環境惡劣、產業結構單一、基礎設施薄弱、社會發展機制發育不全、歷來是中國農村反貧戰略的重點和難點。在市場經濟條件下加快民族自治地方諸多方面,特別是經濟方面的發展,在民族自治地方建立一套有效的法律保障機制顯得尤為重要。而要建立這樣一套法律保障機制,立法就要先行。民族自治地方的立法除了享有國家賦予的特定立法自治權外,還擁有民族自治地方特有的政策、制度、精神、信息和法律實踐資源。

一、中國民族自治地方立法資源的政策取向

政策是有黨組織和政府機關制定,規定某一方面的最一般原則,有指導性和指示性。列寧曾說過:“法律是一種政治措施,是一種政策。”中國是一個的民族的國家,為了加強各民族團結、友愛、互助的,中國政府必須重視調整對貧困民族自治地方的發展政策。改革開放以來,我國在民族自治地方先后實施了一系列旨在發展民族經濟,促進民族團結的政策,主要有民族區域自治政策、民族平等團結政策、培養民族干部政策、發展民族教育政策、發達地區對口支援政策、金融優惠政策等等。我國目前實施的西部大開發政策就是其中之一。中國的西部包括了全國所有的少數民族省區,進行西部大開發實質是民族自治地方的大開發,是國家整體富強特別是民族自治地方經濟飛躍發展的一個戰略性政策措施,理應將其從黨的意志上升為國家的意志。因此,將國家開發西部的政策法律化,變國家對西部地區的政策優惠為法律優惠,以立法手段轉變傳統的以行政命令手段進行開發的習慣,這是西部民族地區在市場經濟體制下發展的正確出路。而發展不平衡并非中國獨有,許多國家都曾碰到過。盡管這些國家的自然條件和社會、歷史、文化背景差異很大,我們也可以汲取許多值得借鑒的經驗。比如,美國在開發西部的過程中,除了聯邦政府采取了大規模的財政補貼和轉移支付政策外,州、縣等地方政府具有相當大的靈活的自主權,因時因地地制定包括稅收減免、人力培訓、促進中小企業發展等多方面的優惠政策,很大程度上吸引了企業的進入,鞏固了美國西部開發的經濟基礎。從美國的經驗我們可知,其成功的關鍵一環在于國家、政府對地方的放權。我國政府一旦借鑒了外國的政策,將其合理的轉變為我國的政策措施,那么民族地方就可以在享有較大自主權的前提下,以國家的政策特別是國家的大政方針作為其立法的有利資源,制定適合于該地方的政策、法律,為民族地方的經濟、文化事業提供良好的法律保障機制。

二、中國民族自治地方立法資源的制度影響

制度是直接或通過影響人們的價值取向間接地規制或約束人們行為的社會交往規則。憲法是我國的根本大法,憲法第四條第二款規定:‘國家根據各少數民族的特點和需要,幫助少數民族地區加快經濟和文化的發展”;第一百一十六條規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例”。此外,《中華人民共和國民族區域自治法》《地方人大組織法》對民族自治立法也做了明確具體的規定。從上述所引用的條款可以看出,國家的法律對民族自治地方立法是極其重視的。此外,內存于民族自治地方調整其內部秩序的規范,大多雖未以成文的形式表現出來,但對民族自治地方立法的協調作用是不可忽視的。盡管它們并不是嚴格意義上的法律,但它們卻常常模仿或分享了國家法律的機構行使和符號形式;而另一方面,它們也會影響制定法的結構形式和運作方式。民族自治地方作為一個不同于其他社會的一個相對獨立體,由于其封閉的地理環境造成了一套約束其行為的規范,它表現為民族自治地方的“鄉例”、“俗例”、“鄉規”、“土例”等。在民族地方進行立法的時候,不得不考慮到內存于民族自治地方公認的行為規范、行為模式和法律觀,這些東西,盡管從某種特定的法律定義出發可以否認其是一種法律,然而無法否認的是,與這種制度和文化有聯系的觀念和行為方式仍深刻地存在中國社會中,規范著中國社會的秩序,影響著影響中國農村社會生活,特別是民族自治地方生活的有效性。

三、民族自治地方立法中信息資源的利用

經濟的發展促使了信息產業的發達。各民族自治地方可獲取的信息資源主要是國家對內對外的行為信息、其他民族自治地方依據社會發展而做出的創造性立法的寶貴經驗以及國外、國際立法的適度參考。正如我國加入WTO的信息一樣。按照中國加入世界貿易組織時的承諾,只要中國加入這個世界上最大的經濟組織,就必須認同并接受它的法律規則。中國的入世,必將帶來與國際關系的密切化,民族自治地方在立法時也應該參照該組織的法律規則,及時補充其原有的地方立法原則,讓地方立法國際化以適應國際經濟一體化的趨勢。民族自治地方立法應該大膽引用我國加入的世貿公約中有關人權理念的相關內容,使平等待遇原則和不歧視原則的國際人權理念成為保護少數民族權利的屏障。在借鑒國內國外及國際的立法經驗時應注意以下使用原則:首先,對外來的資源應根據本地方特點有選擇的取舍,應注意信息資源的時效性;其次,注意信息的內涵性利用原則,善于從信息表面現象中分析尋覓具有內在使用價值的信息,對外國立法信息的借鑒主要是具有國際價值取向的法律理念、法律規則、法律組織、法律運行方式、法律技術等;再次,注意采用的信息的可操作性;最后,民族自治地方立法應體現地方特色和民族特色。

四、民族自治地方法律實踐的價值資源

國家對民族自治地方政策的優惠,吸引了眾多的投資者,他們帶來了大量的資金和先進的技術,及開發民族自治地方的一整套成熟的計劃。但是,他們帶來希望的同時也帶來了一些規避法律的行為。由于國家法律還沒有來得及做細致的規定,這些行為導致法律出現了漏洞。再加之國家法律具有一定的穩定性,法律的修改需要經過一系列從草擬到審批的程序,具有一定的滯后性,以致無法及時的制止破壞行為的發生。而民族自治地方的立法卻可以禰補這一“過失”。民族自治地方在不違背一般民族立法原則的前提下可以制定單行條例等形式對這類行為進行有效規制。立法不僅要為民族自治地方服務,也負有為國家的民族立法提供實踐先導的義務。民族自治地方立法只有充分利用好這一立法資源,才會制定出貼近民族生活,反映民族特征的民族法律、法規。

從以上的分析可以看到,我國民族自治地方可資利用的立法資源是豐富的,問題的關鍵在于對上述資源的充分把握和操作上。也許這個過程是長期的,但卻是可行的。