我國引渡制度的困境及應對之策

王小暉

摘要:現(xiàn)代引渡制度是國際刑事司法制度的組成部分之一,是有關國家有效行使管轄權和制裁犯罪的重要保障,因而日益受到各國的重視,社會各界也對這一問題給予了廣泛關注。與西方發(fā)達國家相比,我國的引渡制度還存在諸多缺乏引渡條約依據(jù)、死刑障礙以及對司法協(xié)助的認識錯誤等障礙,本文就引渡中涉及到的幾個重要問題進行探討并提出應對之策。

關鍵詞:引渡;障礙;對策

中圖分類號:D924.399文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)14—0103—03

一、我國引渡制度的現(xiàn)狀

我國引渡制度是在最近十幾年中創(chuàng)建的。從1993年8月26日與泰國締結第一個雙邊引渡條約開始,中國以平均每年締結兩個條約的速度,已經(jīng)與25個國家締結了雙邊引渡條約。

2000年l2月28日,全國人大常委會通過了新中國第一部專門規(guī)定引渡問題的法律《中華人民共和國引渡法》。該法對中國和外國之間的引渡所涉及的合作原則、聯(lián)系途徑、準予引渡的條件、應當或可以拒絕引渡的情形、引渡請求的提出和審查、為引渡而采取的強制措施、引渡的執(zhí)行、暫緩引渡和臨時引渡、引渡的過境以及向外國請求引渡等問題做了系統(tǒng)的規(guī)定。為我國有關機關處理中外之間的引渡問題提供了重要的法律依據(jù)。

應該說,經(jīng)過多年的努力,我國的引渡制度體系已較為完善,但也存在著與國際引渡立法和實踐的迅猛發(fā)展不相適應、難以對接之處。這給我國在引渡工作造成了一定的困難,正如賴昌星潛逃一案。

震驚全國的廈門遠華特大走私案中,以賴昌星為首的走私團伙在3年間,瘋狂走私了價值達530億元人民幣的貨物,偷逃關稅300億元,逃私多達800億元,給國家造成了巨大的損失。然而歷時9年,賴昌星仍未被引渡回國。賴昌星之所以能夠在加拿大逍遙法外,逃避法律的制裁,就是由于我國尚未與加拿大簽定雙邊引渡條約,缺少進行引渡的法律依據(jù)。賴昌星一時無法被引渡回國,這嚴重危害著我國的經(jīng)濟利益。

二、我國引渡制度中存在的問題及阻力

造成引渡困難的原因是多方面的,歸納起來,有以下幾點:

(一)缺乏同某些國家進行引渡的法律依據(jù)

前面已談到,引渡主要是以國家之間的引渡條約為依據(jù)。引渡從政治交易的工具演變?yōu)楝F(xiàn)在的國家之間的司法協(xié)助形式,它已由過去依仗友好關系轉變到現(xiàn)在依據(jù)法律而成為一項法律制度。但由于各種原因,我國就引渡問題所進行的國際合作,從效果上看,并不是很理想。與有關國家在引渡逃犯時,往往也是仰仗與他國的友好關系,不重視簽訂條約,直到1993年才與泰國簽訂了第一個引渡條約,而早在1794年美國與英國就簽訂了有關引渡的《杰伊條約》。

迄今為止,我國僅僅與25個國家締結了雙邊引渡條約,[1]而且大多是一些發(fā)展中國家或鄰國,如泰國、蒙古、俄羅斯、保加利亞、羅馬尼亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、老撾等。但是,這些國家并不是犯罪分子經(jīng)常逃亡的那些發(fā)達國家,如美國、加拿大、澳大利亞等,對我國的引渡工作幫助不大。盡管我國也參加了一些含有引渡條款的國際協(xié)議或條約,但這些協(xié)議或條約有的涉及的事項狹窄,有的僅涉及互相送達司法文書、搜集證據(jù)和執(zhí)行判決,有的根本就不涉及刑事司法協(xié)助,更不會涉及到引渡這一特殊的司法協(xié)助行為。即使在個別的協(xié)議中有移交罪犯方面的條文,但根據(jù)國際法的一般原則,此類司法協(xié)助協(xié)議的效力要低于引渡條約的效力。更為棘手的是,我國尚未與之建立雙邊引渡條約關系的一些國家(如美國),在引渡合作問題上持“條約前置主義”的態(tài)度,即把存在雙邊引渡條約作為向請求國提供引渡合作的前提條件,而這些國家往往正是罪犯外逃的目的地和躲藏地。沒有法律依據(jù),國家之間的司法合作可能就無從談起,對外逃罪犯也就無法懲罰。

美國是一個在引渡問題上奉行“條約前置主義”的國家。美國聯(lián)邦最高法院在對這一立場作出解釋時指出,引渡權力依據(jù)的是這樣一種基本的考慮:憲法并未賦予行政機關以處置個人自由的特權。如果需要通過某些不利于個人的程序,那么該程序必須獲得法律的批準。行政機關不享有將個人移交給外國政府的自由裁量權,除非這種裁量權是法律所允許的。由此必然得出這樣的結論:除非經(jīng)過國會法案授權或者依據(jù)一項條約,否則,不存在這樣的法定權力;即使法規(guī)或條約沒有否定移交的權力,這也不足為據(jù)。[2]值得注意的是,美國主管機關在引渡問題上對“條約(treaty)”的理解是很狹窄的,它特指經(jīng)美國國會批準的雙邊引渡條約,一般不包含多邊國際公約。

加拿大也是一個奉行“條約前置主義”的國家。1877年《加拿大引渡法》規(guī)定,只能向與加拿大訂有雙邊引渡條約的國家提供引渡合作,既不允許在無雙邊引渡條約關系的情況下向外國引渡,也不允許根據(jù)多邊國際公約向外國引渡,甚至不允許向國際刑事法院引渡。加拿大是最早與我國締結雙邊刑事司法協(xié)助條約的西方國家,但是,至今仍未與我國締結雙邊引渡條約,更談不上向我國正式引渡逃犯。目前,我國主要是通過加拿大移民法規(guī)定的遞解出境①措施實現(xiàn)遣返逃犯的目的。

(二)死刑阻礙國際合作

按照西方學者的界定,引渡的法律障礙分為兩類:一類是傳統(tǒng)的法律障礙,如缺少引渡的法律依據(jù);另一類則是人權障礙,這是一種新型的障礙,“西方國家的一種主導觀念是,在引渡的程序中,除了要考慮請求國和被請求國的利益外,還要考慮并保障被請求引渡人的合法利益。要給予這種考慮和保障,就意味著在有些情況下,對被請求引渡人不能進行引渡,就構成了妨礙引渡的另一類新的因素,即人權障礙。而所謂“人權障礙”具體到有關引渡的原則上,即“死刑不引渡”,這個障礙已經(jīng)成為在引渡外逃罪犯時,橫亙于我國與他國的一道不可逾越的鴻溝。

聯(lián)合國的報告顯示,目前有112個國家已從法律上和實踐中廢除了死刑,只有83個國家仍然保留著死刑。[3]上述l12個已經(jīng)廢除死刑的國家,拒絕將可能被判處死刑的外國人引渡給請求國,即使是某些仍然保留著死刑的國家,也會考慮人道主義原則以及本國刑事法律對死刑適用范圍和條件的限定,在引渡合作中遵循死刑不引渡原則。例如,菲律賓和印度尼西亞是兩個仍然保留死刑的國家,它們締結的雙邊引渡條約都包含著一個關于死刑問題的專門條款②。

在我國,對于死刑的“存”與“廢”的問題,學者更多的是從死刑作為一種刑罰且屬于殘酷、是不人道的刑罰角度進行探究,很少有人將其與“死刑不引渡”聯(lián)系在一起。但是,當前對于外逃罪犯的引渡問題而言,它卻是一個我們無法再回避的問題。從國際法的視角出發(fā),“死刑不引渡”原則已經(jīng)與保護被引渡人的人權問題密切聯(lián)系起來,而不再是單純的作為一種刑罰能否實施的問題。在實踐中,許多國家在確立或采用“死刑不引渡”原則時,都明確地援引了國際上普遍承認的人權保護條款。從這種意義上講,一個國家對待“死刑不引渡”原則的態(tài)度已經(jīng)與該國在保護人權問題上的國際形象聯(lián)系在一起了。在我國,死刑在《刑法》中的廣泛存在與國際社會對死刑日益普遍的厭惡形成了鮮明的反差,使得死刑成為我國引渡工作中的嚴重法律障礙。

以賴昌星的引渡為例,如果我國要引渡賴昌星,就要消除這一障礙。障礙若僅停留在是否要給賴昌星判處死刑上,問題也并不復雜,但是外逃的不只是一個賴昌星,而是一批這樣的犯罪分子。據(jù)報道, 目前尚有超過4000名中國外逃貪官在國外“自由主義”的天空下接受“蔭護”,最保守有超過50億美元的資金被他們卷走,對犯罪分子施以何種刑罰涉及到國家的立法及司法主權。[4]毋庸質疑,在尊重國家主權、維護法律面前人人平等的基本法律原則方面與引渡中的維護人權就產(chǎn)生了矛盾。眾所周知,廈門遠華案的其他幾名主犯已被判處死刑并已執(zhí)行,假若賴昌星引渡回國后可不判處死刑,必然會使普通民眾產(chǎn)生“法律有失公正”的疑問。事實上,我國有關部門早在2001年就已經(jīng)向加拿大方面作出了充分承諾——賴昌星引渡回國“將不被判處死刑”,這等于給賴昌星下了“免死牌”。從國內法的角度來看,這種做法是有違公平、公正及“罪行法定”原則的。但從國際法和國家之間司法合作的立場出發(fā),這是橫亙于引渡合作中一道需要而且必須排除的障礙。在“不判死刑就可能將逃犯引渡回國”與“若要判處死刑就不將其引渡”的搏弈中,我們只能選擇前者。因為無論如何,將逃往國外的罪犯引渡回國,接受一定的制裁總比任其在國外逍遙更接近于實現(xiàn)正義。所以尊重并適用公認的“死刑犯不引渡”原則,是我們應當付出的司法代價,盡管這個代價是巨大的。

(三)對國際刑警組織的認識存在誤區(qū)

境外追逃應當依靠國際刑警組織,這在我國民眾、司法和執(zhí)法機關以至決策層都已成為一個根深蒂固的觀念,然而,這一觀點并不正確。

雖然,國際刑警組織依靠183個成員機構的警察網(wǎng)絡、先進的通訊設施和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),為偵查和打擊跨國犯罪、追蹤犯罪信息和逃犯蹤跡,發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而,國際刑警組織的主要功能是交換信息和情報。在引渡合作方面,一般僅限于向各成員國轉發(fā)在逃人員的通緝令和拘捕令,并搜集和交換有關在逃人員的下落和蹤跡的信息。“國際刑警組織本身不具體負責罪犯的引渡,而一般采用聯(lián)絡、協(xié)調、斡旋的方式,促成各當事國之間引渡的成功。”[5]

借助國際刑警組織直接追逃罪犯,畢竟是我國在引渡法律機制尚不健全時期所主要依賴的手段,而且這種手段也主要見效于那些引渡法律機制還不健全的國家。今天,我國已經(jīng)有了自己的《引渡法》,法制化進程在涉外刑事司法制度方面已經(jīng)有了長足的發(fā)展,如果我們現(xiàn)在仍然過分地依賴國際刑警組織進行引渡合作,可能會使我國的一些刑事司法機關繼續(xù)停留在引渡合作的邊緣地帶,不利于案件的主管司法機關在引渡中發(fā)揮較為積極的作用,不利于我國司法機關與被請求國負責對引渡請求進行審查和決策的司法機關開展直接對話。

三、 完善我國引渡制度的對策及努力方向

(一)推進引渡條約的締結進程

爭取盡早與美國、加拿大、澳大利亞及歐盟各成員國締結雙邊引渡條約。在雙邊引渡條約關系建立之前,對于那些仍然堅持“條約前置主義”立場的國家,應當根據(jù)不同的情況采取不同的對策。具體而言:

1.對于那些允許將含有引渡條款的多邊國際公約作為開展引渡合作法律依據(jù)的國家,如澳大利亞,可以嘗試著依據(jù)《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》或者其它可以援引的多邊國際公約提出引渡請求,或者通過適當?shù)耐緩脚c其協(xié)商,要求這些國家通過本國的法律程序將中國列為依據(jù)多邊國際公約開展引渡的合作伙伴。

2.對于那些允許根據(jù)個案達成的“特定協(xié)定”開展引渡合作的國家,如加拿大、英國。我國刑事司法主管機關在認為需要從該國引渡逃犯時,可以請我國外交部出面,與被請求國外交部磋商就具體案件簽署“特定協(xié)定”的可能性。因此,主管司法機關應當準備好引渡請求文件和支持其請求的證據(jù)材料,以便使被請求國外交部、司法部等引渡主管機關能夠對案件的情況和引渡成功的可能性有所了解,并做出正確的判斷。

3.對于那些堅持“條約前置主義”且沒有變通余地的國家,如美國、荷蘭,在尋求其他替代措施解決逃犯遣返問題的同時,應考慮對這些國家施加必要的壓力,使其認識到與中國建立引渡合作關系的必要性,并且可以依據(jù)我國《引渡法》第3條第1款和第15條的規(guī)定對其給予對等待遇,嚴格限制以任何名義單方面向這些國家遣返逃犯,不能讓這些國家認為即使不與我國締結雙邊引渡條約也同樣可以借助其他方式獲得他們想要的逃犯。

(二)克服死刑給引渡工作造成的阻礙

據(jù)統(tǒng)計,1997年修訂后的《國刑法》仍有68種罪行會被判處死刑,如殺人、搶劫、強奸、劫機、貪污、受賄、走私等嚴重罪行。死刑在《刑法》中的廣泛存在與國際社會對死刑日益普遍的厭惡形成了鮮明的反差,使得死刑成為橫亙在我國引渡請求面前的嚴重法律障礙。

死刑不引渡原則在許多國家具有普遍意義。不可否認,這個原則充分體現(xiàn)了人權以及人道主義原則,不僅瑞士、荷蘭、馬來西亞等已經(jīng)廢除死刑的國家對“死刑不引渡”有強制性規(guī)定,就是美國、俄羅斯、泰國、日本等保留死刑的國家也承認“死刑不引渡”的規(guī)則,不適用死刑已經(jīng)是一種國際趨勢。

近年來,我國在與一些國家簽署引渡條約的時候,就遇到了如何對待“死刑不引渡”條款的諸多限制。我國在參與國際刑事司法合作實踐中一直避免直接引入“死刑不引渡原則”,對那些涉案金額重大者,我國向來執(zhí)行“不殺不足以平民憤”的法律。我認為,面對死刑不引渡原則,我們應堅持采取靈活性和原則性相結合的策略。在外交和司法上,最關鍵的還是在于進行利弊得失孰輕孰重的比較和權衡。在是否以不適用死刑的承諾換取對外逃犯的引渡問題上,一個最基本的利弊得失關系就是:能夠將逃犯引渡回國總比任其在國外逍遙法外好。中國駐加拿大大使梅平向加拿大政府作出書面保證,在賴昌星被遣返回中國后,中方有關刑事法庭不會就他在遞解出境前可能犯下的所有罪行判處其死刑。這可以說是一種外交上的妥協(xié)和中國在加入國際刑事協(xié)作中必須付出的司法代價。

(三)摸索替代措施——國際司法協(xié)助

繼續(xù)探索引渡的替代措施,聯(lián)合外國司法機關共同營造打擊外逃行為的環(huán)境,形成對外逃行為的震懾。這里所說的“引渡的替代措施”,是指在無法采用正式的引渡程序或者引渡遇到不可逾越的法律障礙時所使用的措施,既包括對在逃人員的異地追訴,也包括對非法入境或居留者的遣返。其目的在于實現(xiàn)對在逃人員的境外緝捕或羈押,剝奪他們在躲藏地國家的居留權,創(chuàng)造將其遣返回國的條件和可能性。為此,我國主管機關可以向逃犯躲藏地國家的主管機關提供關于其非法獲取旅行文件等觸犯該國刑律行為的證據(jù)材料,或者提供在逃人員在我國的犯罪證據(jù),以證明他們不符合難民身份的條件。在難以開展引渡合作的情況下,協(xié)助逃犯躲藏地國家依其本國法律對逃犯提起訴訟,可以說是一種特殊形式的國際司法合作。這種做法不同于引渡合作中的“或引渡或起訴”規(guī)則,逃犯躲藏地國家的追訴活動并不表現(xiàn)為履行約定的義務,而是根據(jù)本國法律和司法管轄權自主作出的決定。

四、結論

引渡制度一直是把雙刃劍,它的每一步發(fā)展,都是國與國之間在主權利益和人權保障之間進行權衡的結果。完善我國的引渡制度,把侵犯我國國家利益的罪犯引渡回國,還需要我們不斷汲取國外有關引渡制度的先進經(jīng)驗,改進自己的工作,付出更大的努力。首先,要盡可能多的與各國簽訂雙邊引渡條約,尤其是那些西歐發(fā)達國家,不斷豐富我國在引渡外逃罪犯方面的法律依據(jù);其次,要運用靈活的手段,克服“死刑不引渡原則”所帶來的障礙,在特殊的情況下,做出必要的妥協(xié)和犧牲;同時,相關工作人員要做好本職工作,加強對犯罪嫌疑人外逃案件的調查取證工作,努力使我方支持引渡請求的證據(jù)材料符合標準,使引渡工作順利進行維護國家的權益;最后,在此基礎上,我們還應不斷拓寬渠道,摸索引渡制度的替代措施,為成功實現(xiàn)引渡外逃罪犯做好充分的準備。

注釋:

①遞解出境就是已經(jīng)移民的個人,違反其移民地區(qū)或國家相關的法律法規(guī),因此被該國家或地區(qū)的移民局驅除出境。

②《菲律賓共和國和印度尼西亞共和國引渡條約》第10條規(guī)定:“如果引渡請求所針對的犯罪根據(jù)請求方的法律可判處死刑,并且針對這樣的犯罪被請求方的法律未規(guī)定死刑或者通常不執(zhí)行死刑,可以拒絕引渡,除非請求方提供的保證足以使被請求方相信死刑將不被執(zhí)行。”

參考文獻:

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[2]Elizaphan Ntakirutimanav.Janet,etal,184F,3d419(5th.Cir.1999) (No.98-41579).

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[5]朱恩濤.國際刑警與紅色通緝令[M].北京:中國人民公安大學出版社,2006:67.

(責任編輯/彭巍)