土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

唐　韻　張日勇　關(guān)　新　王　韌

[摘要]論述土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀，剖析兩規(guī)之間的相互關(guān)系以及兩規(guī)之間存在的主要矛盾。

[關(guān)鍵詞]土地利用 總體規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 協(xié)調(diào)

中圖分類號：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0420199－01

一、引言

土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，與土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容是一致的。兩種規(guī)劃的最終目標(biāo)均是為了合理利用土地，最大限度地節(jié)約土地。城市總體規(guī)劃的內(nèi)容除了土地使用規(guī)劃外，還包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略等，再加上城市總體規(guī)劃的上一層次規(guī)劃國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等，將為土地利用總體規(guī)劃確定區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)提供宏觀依據(jù)[1]。

二、國內(nèi)兩規(guī)的研究現(xiàn)狀

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃均是在本世紀(jì)五六十年代全面學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)時期引進(jìn)來的，兩者均經(jīng)歷了40多年的風(fēng)風(fēng)雨雨。

土地利用總體規(guī)劃在80年代才真正起步，1988年第一次在全國范圍內(nèi)開展了土地利用總體規(guī)劃工作；在1991和1994年，國家土地管理局相繼發(fā)布了《土地利用總體規(guī)劃編制審批暫行辦法》和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》，由于種種原因這次規(guī)劃進(jìn)展緩慢；1996年又開始了第二次全國范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃工作，國土局又于1997年10月出臺了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》。由于規(guī)劃依據(jù)、方法并不成熟、且涉及的規(guī)劃層次多，至今土地規(guī)劃的成熟程度仍然不高。

城市總體規(guī)劃雖然也幾經(jīng)波折、不盡完善，但總的來說，理論和實踐均較土地利用總體規(guī)劃成熟。尤其是在1978到1988年這十年中，城市規(guī)劃走過了最富有探索性的十年，理論與實踐上均取得了長足進(jìn)步。1989年12月全國人大常務(wù)委員會第十一次會議通過了《城市規(guī)劃法》，確立城市規(guī)劃的法律地位，1991年建設(shè)部通過了《城市規(guī)劃編制辦法》，有關(guān)城市規(guī)劃法規(guī)和條文的相繼出臺對于城市規(guī)劃工作取到了有力的推動和規(guī)范化作用。從1980年至今，各地已按照五年一修編的周期，進(jìn)行過三輪城市總體規(guī)劃的制定或修編工作[2]。

三、有關(guān)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃關(guān)系的一些觀點

關(guān)于土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的關(guān)系主要有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點與面的關(guān)系；一種觀點認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的一個方面。

我國的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和國外存在較大差異。我國城市總體規(guī)劃主要側(cè)重于土地利用，社會經(jīng)濟(jì)分析較少，而且主要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃。國土部門編制的土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容主要是區(qū)域土地的功能分區(qū)和耕地的保護(hù)，在一定程度上是區(qū)域三大類用地的數(shù)量控制規(guī)劃，較少涉及國外土地利用規(guī)劃中對公共設(shè)施、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等的用地布局安排[3]。因此，兩規(guī)的關(guān)系不能從字面上來進(jìn)行界定。

近年來，有學(xué)者從“人類活動系統(tǒng)與公共利益，環(huán)境系統(tǒng)與協(xié)調(diào)保護(hù)，開發(fā)系統(tǒng)與控制下的利益追求，管理系統(tǒng)與開發(fā)控制”的分析入手，探討城市規(guī)劃的方法論，研究認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)在城市規(guī)劃體系內(nèi)進(jìn)行，人類在土地利用中的利益追求既有傳統(tǒng)規(guī)劃中的公共利益問題，也有近年來出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益問題，既有人類切身利益問題，也有保證人類長期生存的環(huán)境效益問題，土地的社會屬性決定了在規(guī)劃過程中關(guān)注利益追求，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的重要性；城市規(guī)劃基本價值取決于本領(lǐng)域政策的實施，亦取決于影響更高層社會決策的有效性。

四、問題及展望

1．編制、審批通過在前，土地利用總體規(guī)劃編制、修訂在后，造成協(xié)調(diào)工作的被動[4]。城市總體規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律依據(jù)，客觀上增加了對城市規(guī)劃中不合理之處改動的難度。所以，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃立法工作，加快土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃法制化進(jìn)程。制定《土地利用規(guī)劃法》，確立土地利用總體規(guī)劃在各規(guī)劃中的法律地位，增加土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的龍頭和核心作用。改變“兩規(guī)”協(xié)調(diào)時，土地利用總體規(guī)劃圍著城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)的尷尬局面。

2．治大于法治，外加長官意志，造成“兩規(guī)”協(xié)調(diào)困難。因此，在規(guī)劃制定和實施過程中應(yīng)發(fā)動社會參與，讓規(guī)劃得到公眾的監(jiān)督和支持，避免規(guī)劃為少數(shù)決策者所左右，為“兩規(guī)”協(xié)調(diào)創(chuàng)造前提條件。加大追究土地違法行為法律責(zé)任的范圍和力度，使其涵蓋用地、管地、流轉(zhuǎn)三大領(lǐng)域，尤其要加強(qiáng)政府及土地行政主管部門工作人員的行為立法約束，維護(hù)規(guī)劃尊嚴(yán)，保障規(guī)劃的貫徹落實，任何違反規(guī)劃的行為均應(yīng)視同踐踏法律，要追究肇事者的責(zé)任，以達(dá)到改善規(guī)劃環(huán)境，推動規(guī)劃事業(yè)健康發(fā)展之目的[5]。

3．門間職責(zé)不清，關(guān)系不順，“兩規(guī)”難以真正協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行的土地管理體制下，大多數(shù)城市土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間的工作協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)溝通存有困難，或多或少的摩擦和互不合作的現(xiàn)象在兩部門間時有發(fā)生。理順部門關(guān)系，加強(qiáng)各部門間的溝通與合作，通過立法保證土地管理部門與城市規(guī)劃部門溝通與合作，雙方可互相派員參與規(guī)劃的制定過程，必要時有關(guān)部門可以建立合署辦公制度，最好實行土地、城建的統(tǒng)一管理。

“兩規(guī)”之間客觀地存在著矛盾，是其協(xié)調(diào)之需要所在，而兩者的總體原則的一致性，即皆以節(jié)約利用和合理配置土地資源為最終目標(biāo)，使“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)成為可能。“兩規(guī)”雖然各成體系，各有側(cè)重，但同時也具有互相滲透、彼此制約的關(guān)系。因此，通過對兩者的主要分歧和矛盾進(jìn)行深入分析，摒棄各自不合理之處，兩者的科學(xué)協(xié)調(diào)與銜接是可以做到的。

參考文獻(xiàn)：

[1]張華鋒、鄭蕊、李升，淺談城市總體規(guī)劃必須要和土地利用總體規(guī)劃相銜接，黑河科技，2000(1):7-8.

[2]丁建中、彭補(bǔ)拙、梁長青，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，城市問題，1999(1):24-27.

[3]但承龍、王群，西方國家與中國土地利用規(guī)劃比較，中國土地科學(xué)，2002(2):41-47.

[4]鄒春洋，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的矛盾與協(xié)調(diào)，中國地理，1996(3):272-275.

[5]劉利鋒、韓桐魁，淺談“兩規(guī)”協(xié)調(diào)中容易產(chǎn)生的誤區(qū)，中國土地科學(xué)，1999(5):21-24.

作者簡介：

唐韻，女，助理工程師，主要從事土地管理數(shù)據(jù)體系建設(shè)方面工作；關(guān)新，男，助理工程師，主要從事土地估價。