失業率高企：應當出臺保就業的財政政策

周天勇

2009年的宏觀調控提出了“保增長、擴內需、調結構”的戰略方針。那么，保什么樣的增長呢？當然，拉起增長，較為容易的是大投資、大項目、大建設、大企業、大資本，這樣的措施加快GDP增長速度是有用的，但是，由于投資轉化為就業的部分與中小企業還是低得多，建設吸收的就業是一次性的，而大企業和大資本的資本有機構成較高，吸收勞動力就業的能力較弱，加快增長并不一定帶來理想的就業。因此，從思路上講，應當是保能盡可能增加就業模式的GDP增長。

中國2009年實際最為嚴重還不僅僅是速度下行問題，由于很大程度上是吸收了大量勞動力就業的中小企業倒閉和停工，包括勞動密集型出口加工企業的不景氣，造成了能大量吸收就業部分GDP增長的損失，所以與速度下行伴隨的更為嚴峻的是大量的農民工、大學生和其他勞動力的失業。如果2.6億農民工，失業率為14%，失業農民工就是3 600萬人，今年即將畢業的大學生，需要就業的大學生規模也達到近1 000萬人，還有其他失業的勞動力等著就業。如果不下大力氣解決，2009年全社會失業率可能高達14%。因此，保增長，是保能就業的GDP的增長；擴內需，最為基礎的是勞動者保住和增加工作機會，有工作才能有收入，有收入才能有支出，有支出才能保內需和擴大內需；而調結構，則是在企業規模結構上發展能大量增加就業的個體、微型和中小企業，在產業結構上，是大力發展能大量增加就業的服務業（其中大量的也是中小企業）。這樣的宏觀調控取向，才是以人為本，以民生為本，而不僅僅為了保增長而保增長。

從能大量吸收勞動力就業的中小企業和服務業的困難來看，2008年面臨的是勞動合同法實施帶來的成本上升，央行過度緊縮導致資金流枯竭，原材料和能源等成本加大，人民幣匯率上升侵蝕利潤，出口退稅減少利潤等等多重壓力。而2009年，其主要面臨的市場需求不足和稅費負擔過重的難題。

從貨幣政策來看，由于中國金融體系的高度壟斷性，中小企業從銀行體系中貸到款，實際上是不可能的。這個觀點在2008年12月5日和8日《中國經濟時報》刊載我寫的《我對中國經濟形勢困境和宏觀調控出路的看法和意見》一文中進行了討論，這里不再贅述。貨幣政策刺激經濟增長的余地可能還有一些，但是，作用似乎已經不大了。

從目前保能就業的GDP的增長來看，能起重要作用的是財政政策。給予大企業用增值稅轉型的方式減稅，向大項目投資，向低收入人群發放補貼，對家電下鄉進行財政補助等等，雖然都能從一定程度上拉動投資，擴大消費，但是，最為關鍵的是保住個體、微型和中小企業，最為關鍵的是它們不要倒閉，不要停工，不要向外更多地解雇職工，而企業不倒閉和開工，勞動者保住了工作，有工資，增長和消費都被保住了。如果一方面給大企業注資和優惠，向大項目投資，給低收入的人群補助；另一方面忽視個體、微型和中小企業的生存問題，對它們沒有更好的政策，其大量地倒閉和停工，從而向外擠出更多的勞動力，即使我們將速度拉起來了，替代了中小企業大量倒閉形成的速度損失，與損失的就業，包括損失的吸收了大量勞動力就業的增長，實際是得不償失的。

對于保能就業的增長，財政政策的關鍵是對能大量吸收了勞動力就業的個體、微型和中小企業減免稅費。一是盡快改革和理順一些政府部門和行政性事業單位的財政撥款體制。財政增加工商、質檢、衛生防疫等政府各個向個體、微型和中小企業收費部門和行政性事業機構的支出，廢除對其實行的收支兩條線、超收獎勵和罰款分成體制，全部改革為財政撥款供養。政府各部門和事業性機構稅外無道理設置收費和罰款等創收項目，應當交由人民群眾公議公決，擅自設置，應當視為違法行為。這樣有利于個體、微型和中小企業的生存，不至于其大面積倒閉和停工發生更嚴重的失業。二是稅收體制和行為上進行三個廢除。即廢除目前實際上實行的年財政和稅收硬性高速度增長的計劃指標和任務制度；廢除許多地方不按照稅法對個體、微型和中小企業收稅，而是進行比實際稅率要高，甚至高得多的包稅的稅務部門的行規；廢除對稅務人員超額完成稅收任務實行獎勵，以刺激稅務人員收過頭稅的各地通行規則。稅務部門的收稅高指標、不規則和利益驅使行為，使相當多地區個體、微型和中小企業稅負沉重的重要原因。三是給能大量吸收勞動力就業的個體、微型和中小企業減稅。中小企業的增值降低到2%，營業稅降低到4%，所得稅率降低到15%，對企業投資人、經理層、中高管人員、技術人員等等，降低其個人所得稅的累進率，最高控制在20%。

需要中央和國務院高度關注的是，由于地方政府經濟下行，項目落地少了，房地產不景氣，賣地收入相對，甚至絕對減少；而建設項目減少，企業經營困難，使其稅收也收縮。而2009年保民生，轉向公共服務型政府，又需要其擴大支出，使財政收入支出的缺口加大。于是，地方政府很可能在個體、微型和中小企業急需要養活收費和稅收的時期，反其道而行之，加大收費和收稅的力度，來盡量縮小財政收支缺口。這樣，許多奄奄一息的個體、微型和中小企業，將會更多地倒閉破產，從而擠出更多的勞動力，使實際的失業率更高。

因此，困難時期地縣鄉三級地方政府在支出剛性，甚至要擴大的情況下，其預算怎樣平衡？收入從哪里來？我認為，應當允許一部分經濟發達，未來稅源充足的地方政府發債。收入上要通過地方政府發債，將城鄉居民在銀行中的存款搬出來，變成需求。允許地方政府發債，主要是一些建設項目發債，使地方政府的債務公開和正規化。還可以考慮一些地方對四川1%的地震支援款允許其發債。這樣，地方政府的財政收支能積極地得以平衡，防止其為了平衡財政再程度不同地增加個體、微型和中小企業的稅費負擔。

財政政策，雖然可能都是擴張性的，我認為有積極和消極之分，消極的財政政策是給錢，發購物券等等；積極的財政政策是給個體、微型和中小企業免費和減稅，是保企業，鼓勵創業，促進社會投資，從而增加就業。財政政策花錢讓全體人民滿意，可以做，但是要考慮財力能不能承受得了；財政政策花錢讓政府部門和事業單位滿意，稅費就得加重，抑制創業和企業生存和發展，社會上失業的人就得增多；財政政策只有讓出一些收入，甚至花一部分貼息等錢，讓個體、微型和中小企業滿意，這樣才能保住和增加就業，緩解中國2009年面臨的最嚴峻的難題。

（作者單位：中共中央黨校）