論政府在產業創新活動中的作用

況麗華　鄭金勝

一、政府參與產業創新活動的必要性

一般認為，以下幾個原因導致政府必須要積極參與產業創新活動：

1.知識是推動創新的基礎，由于基礎知識具有公共財產顯著外溢效果的本質，導致民間企業缺乏投入科學性知識創新的意愿，因此需要政府資金的支持，尤其是對于基礎研究方面的投資。

2.創新活動具有高度不確定性與風險性，如果政府能夠分擔部分的風險，必須有助于提升產業的創新意愿，而政府最后又可從產業創新的豐厚回報中取得部分稅金，因此可以形成一個推動產業創新活動的正向循環。

3.產業創新需要許多周邊配套資源的配合，而政府在基礎建設投資方面將扮演重要角色，如通信與信息網絡系統建設、風險投資交易市場、知識產權交易市場、大學與研究機構設立等。芬蘭政府推動的移動信息社會計劃，使得諾基亞可以率先將無線通信新產品在芬蘭本地測試，這對于諾基亞的產品創新有很大的幫助。

4.有時創新產業會受限于外部網絡，無法獲得進一步發展。使用比較陳舊技術的現有產業，由于已經發展到非常成熟的外部網絡結構，不容易轉換更新。此時新技術如果要想取代原有的產業技術，就會需要由政府出面協助解決轉換成本或承擔轉換風險。例如，要克服網絡與通信產業所面臨顧客端最后一關的問題，政府就扮演重要角色。

5.有些科技發展與政府活動密切相關，如國防科技、環保科技、國家衛生科技等，因此政府將會主動投放大量資源從事這方面的技術創新。例如，美國航天工業的研究發展主要就是受到美國國防部的大力支持。

6.政府制定許多與國民發展、國家安全、社會福利、政治意識有關的法規，也經常會明顯影響產業科技發展的方向。例如，對于環保的高標準法規制定，將會影響汽車產業的發展；對于老齡化社會保健制度的建立，對醫療服務產業與制藥業的發展具有關鍵的影響；對于太空研究與國家安全的重視，成為國防工業成長的支柱。

二、政府在產業創新活動中的重要作為

鄧小平曾說：“科學技術是第一生產力”。顯然，政府對于推動科技發展具有不可推卸的責任。美國學者Khalil和Garcia－Arreolay在進行有關國家競爭力的研究調查中指出，美國政府應該致力于更完善的科技管理制度、加強工程教育、改善技術轉換、給予研發投資稅賦優惠、鼓勵企業合作研究、資助大學研究、增加風險投資產業規模、改善中小學教育、促進勞資和諧、鼓勵產學合作與創業融化10項政策，以提升美國產業的國際競爭力。

由于技術創新經常面臨很高的不確定性和風險性，因此企業基于投資報酬考慮，并不一定會主動從事外溢效果高的基礎研究研發。這時政府為降低企業研發風險，促進新興產業發展，提升國家科技能力往往需要運用政策鼓勵企業研發，或甚至由政府主動投入科學研究與技術發展。

一個理想的創新環境，必然是基于完善的知識流通體系，產官學研之間形成緊密的合作與交流，相關政策與法規能夠鼓勵創新與保障創新者的利益，同時還有充足與健全的風險資金市場支持。因此，建構一個能有效提升整體產業創新能力的國家創新體系也將是政府的重要職責。

政府對于促進產業創新可以采取的措施包括：政府主動研發、補貼企業研發、擔任先期使用者、提供周邊配套設施、完善宏觀經濟環境、扶植新興產業發展、制定能激勵產業創新意愿的法規、完善教育與培育人才、提供產業信息與協助進入國際市場、協助企業轉移技術、保護創新者利益10項。

1.政府主動研發。知識能力關系一個國家的對外競爭力，由于知識具有公共財產特質，不易專屬且容易外溢，因此政府更應該支持有關知識的創新活動。為促進創新，政府經常會設置各類研究機構，針對重要科技進行主動研發。政府也會支持大學從事基礎研究，并鼓勵大學將產生的研發成果公開發表或轉移給產業使用。當然也會鼓勵企業參與政府所支持的研究計劃，利用產學合作機制，擴大政府研發成果的價值。

美國國會于1980年通過拜度法案，允許小型企業與非營利性機構在一定范圍內可以擁有由聯邦政府資金支持下所產生研究成果的專利權與使用權，這項法令的制定也是為鼓勵研究機構將政府資金支持所產生的研發成果加以商業化利用。

2.協助與補貼企業研發。研發本身具有的高風險與不確定性，常常會阻礙企業創新的意愿，或不易取得創新所需要的資金，因此需要政府扮演協助企業研發的角色。政府可以利用研究機構來推動產業科技研究。例如，臺灣發展半導體產業就是借助工研院的研發力量。當然政府也可以設置風險投資機構來支持企業從事創新，或政府與企業一同進行合作研發，或政府直接補貼企業從事研發創新。臺灣近年來將工業科技項目執行的方式，由委托工研院逐漸轉變為直接委托企業，并且工業局對于企業研發的補貼規模也不斷擴大。這些都顯示企業才是產業科技發展的主體，將政府部門的資源直接投入于企業研發活動，可能比利用政府研究機構更為有效。

3.擔任先期使用者。為承擔新技術產品開發初期的市場不確定風險，政府可以扮演領先使用者的角色，一則可以保障企業創新投資的回收，再則也可引發市場后續的需求。例如，美國國防部通常都是新興通信科技、材料科技以及高速計算機技術的領先使用者；我國臺灣推動電子化的政府計劃，對于軟件產業與網絡產業的發展，也有很大的幫助。

4.提供周邊配套設施。一些創新技術的發展必須要有完善的配套環境才得以商業化。例如，電動車產業的發展，必須要有完善的充電設施以及廢棄電瓶處理機構，而且也需要嚴謹的防治空氣污染法令的規定，否則電動勢必無法與現有汽油引擎汽車相競爭。臺灣半導體產業也是在政府設置新竹科技園區，完善各項基礎建設與外圍配套設施后，才得以飛速成長。

5.完善宏觀經濟環境。由于研發創新屬于長期性的經營行為，需要在持續成長的經濟環境下，企業才會有比較積極的投資意愿。而穩定的金融市場、投資環境、外貿體制、商業與流通體系等，必將有助于科技研發的投資。

6.扶植新興產業發展。制定高科技產業發展目標與策略性科技發展政策，運用賦稅優惠與補貼手段扶植新興產業發展，一向是發展中國家和地區政府的重要職責。例如，臺灣大力扶持LCD、生物科技、數字內容、納米科技等產業的發展，并在政策上提供許多優惠措施。

7.完善教育與培育人才。政府對大學研究機構的資助，除了有益于研發創新產出，對于科技人才培育也有極大的貢獻。例如，臺灣當局對工業技術研究院提供大量研究資源，希望能經由研發成果技術轉移來提升產業競爭力，但后來發現該研究機構對于產業最大的貢獻不是來自于研發成果轉移，反而是人才培育與擴散。據估計至少有15 000名工程師由該機構離職轉進業界工作，臺灣的知名半導體公司主管亦有極高的比例曾服務于工業技術研究院電子所，因此造就了臺灣信息產業的蓬勃發展。

8.促進知識流通與協助技術轉移。知識是創新的基礎，知識來源越豐富，知識流通越密集，產業創新一定越旺盛。推動有利于產業創新的產官學研合作機制，構建知識流通體系以促進科技信息流通，發展技術交易與知識產權評價機制，以協助企業技術轉移與后續商品化等，都是政府可以著力之處。

9.制定能激勵產業創新意愿的法規。美國政府為激勵制藥產業的創新意愿，制定嚴格的藥品上市法規限制，排除能力較弱的藥廠，進而保障大型制藥廠的利潤。從而美國藥廠規模都很大，有能力投入大量研究資金，而嚴格的藥品審查法規，使得外國藥廠很難進軍美國市場，因此保障美國藥廠免于惡性價格競爭。同時嚴謹的臨床實驗與安全要求，令美國藥廠相比其它競爭者更容易進軍國際市場，進一步擴大市場利潤來源，使得美國藥廠更有能力投入于需要龐大資金的新藥開發。

美國國會于1984年通過國家合作研究法，準許兩家以上公司共同參與同一研究開發計劃，而不會受到反托拉斯法的控訴。這項法案的目的是為了避免企業間合作研究受到反托拉斯法的限制，并鼓勵組成產業研發聯盟，以提升美國企業的國際競爭力。

10.保護創新的利益。如果創新成果很容易為他人所抄襲、模仿，導致創新者很難獲利，那么企業創新的意愿必然低落。一般而言，后進地區國家仿冒風氣較盛，因此軟件工業與音樂文化創作產業的發展通常都比較困難。制定保護創新者利益的法規，并能嚴格加以執行，為創新者提供顯著獲利空間，才是激勵創新意愿的最有效手段。

有些研發投資規模非常大，必須要能保障一定的市場規模，才能引發廠商投入的意愿。例如，固網與第三代移動通信的投資，就需要政府以限制執照的方式來規范市場競爭，并引發廠商投入的意愿。

三、企業應積極運用政府的研發資源

為促進產業創新，政府部門投放大量資源從事研究發展，而這些創新成果基本上對于產業都是開放的。因此聰明的企業知道如何運用政府部門的研發成果來提升自己本身創新產出的效率。企業要從政府部門轉移技術，首先必須能獲得技術信息的來源，其次就是本身需要具備學習吸收的能力。這些條件也代表企業本身必須要先投入研發，從事創新活動，因此才會產生對于技術信息來源的興趣，以及具備吸收技術新知識的能力。善于利用產學合作與產研合作的企業，往往都會設置研發部門，因此技術轉移才可獲得事半功倍的效果。

為獲得政府部門的技術信息，企業有必要與大學、研究機構維持經常往來的密切聯系。許多重要的信息往往通過私人與非正式的渠道才能及早獲得。所以，構建技術信息的人際網絡關系，對于企業獲得屬于公共財產性質的政府部門技術資源，也有一定程度的重要性。

（作者單位：江西廣播電視大學、

江西贛粵高速公路股份有限公司）