完善我國農村金融監管的構想

姚　亮

摘要：農村金融是我國金融體系中最薄弱的環節，農村金融監管面臨諸多困難，當前落后的農村金融體系已不能有效地支持社會主義新農村建設。我國應借鑒發達國家農村金融監管機制，采用新的監管方法，建立符合國情要求的農村金融監管體制。

關鍵詞：農村金融；監管措施；建議與構想

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A

The Conception of Improving Rural Finance Supervision

YAO Liang

（School of Economics and Management, Northeast Agricultural University; Harbin 150030,China）

Abstract:Rural finance is a weak link in the financial system. The backward rural financial system can not effectively support the development of modern agriculture and the building of new socialist rural areas.So It is very necessary to improve China's rural finance supervision.

Key words:ruralfinance;supervision;conception

（注:收稿日期：2008-05-17

作者簡介：姚 亮( 1975 - ) ，女，黑龍江哈爾濱人，哈爾濱工程大學研究生院學位管理處教師，東北農業大學經濟管理學院博士生研究生，研究方向：金融監管與可持續發展。)

在我國廣大的農民群體中，既有一定規模化生產的農民，也有生存取向的農民，彼此之間差異巨大的金融需求，使得農村資金的融通極為復雜，再加上農業本身所具有的贏利性低、自然風險高和市場風險大決定的農業產業弱質性特征，導致農村金融交易成本要遠高于城市，也決定了農村金融無論在組織體系還是在市場運作方面有著自身的特殊性。二十多年的金融改革雖使我國城市金融發展取得矚目成就，但農村金融依然是我國整個金融體系中最薄弱的環節。農村金融供給不足、競爭不充分，廣大農民和農業企業貸款難等問題還十分突出，落后的農村金融體系已不能有效地支持現代農業的發展或傳統農業的改造以及社會主義新農村建設，這也給完善我國農村金融監管帶來新的課題。

一、我國農村金融監管存在的問題

（一）中國的金融監管體系形成了“一行三會”（中國人民銀行、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會和銀行監督管理委員會）的金融監管格局。

這些嚴格要求的分業經營和多元化監管有它的積極作用，但同時也產生了一些負面影響。一是監管效率低下，監管的內部消耗成本太高，限制了金融業業務發展和創新的空間。二是監管機構之間、監管機構與中央銀行之間信息不對稱，銀行、證券、保險三大監管機構之間的協調機制尚不健全。中央銀行與監管機構之間信息難以共享，難以形成高效監管合力。各監管機構之間基本上處于各自監管的狀態，監管的政策措施相互重疊或相互抵觸的現象時有發生，無法應對我國目前農村金融市場的復雜性和多元化等情況。三是在金融機構出現流動性風險或退出市場等方面，可能會由于中央銀行救助過度，導致金融機構和金融機構負責人的“能力風險”和“道德風險”，或為金融機構提供監管套利的可能性；另外，由于求助不足，可能會影響整個金融穩定。

（二）農村金融生態環境建設還不深入

目前縣域農村的金融生態環境建設工作仍然停留于信用戶、村、鄉、信用社區建設層面上，“政府主導，人力助推，部門聯動”的金融生態環境創建機制在農村地區缺失。地方政府和主管部門對金融生態環境重要性的認識程度不深，個別執行和職能部門地方保護主義較重，還存在干擾金融部門信貸投放等日常業務的情況。農村信用體系建設滯后，失信懲戒機制缺失，農村企業和居民整體信用意識不高，農村金融發展壯大的社會服務和社會保護環境還未形成。

（三）我國現有金融監管的法律體系存在不少弊端，無法保證金融監管合理、有效、規范地實施

首先，監管法規滯后，配套法規不完善，內容過粗、過于簡單，有關銀行、證券、保險業監督法律、法規比較陳舊，普遍缺乏科學定量。監管法規標準、監管方式和技術手段不適應市場監管要求。工作人員在實際執行中，不易把握尺度，可操作性不強。其次，我國監管人員與被監管對象之間有的存在著利益關系，而現行法規中，缺乏對監管執行者的監督，從而無法保證金融監管的公正、合理。最后，我國金融監管仍然難以擺脫行政式監管的慣性影響。

（四）農村民間金融游離于現有金融監管之外

根據國際農業發展基金的研究報告，中國農民來自非正式金融機構的貸款大約為來自正式信貸機構的4倍。對于農民來說，非正式金融市場的重要性超過了正式金融市場。而我國農村民間金融的主要表現形式有農村信用社、合會、民間借貸、私人錢莊、民間集資、小額信貸等，其中僅有農村信用社和小額信貸處于我國金融監管之下，其余金融形式都缺少相應的監管。農村民間金融組織總體缺乏規范，存在較大風險，我國現有法律法規對農村民間金融機構實行的是“隔離”政策，使得大量資金從暗中注入農村金融市場，更加大了金融監管的難度，對農村金融安全是一個潛在的威脅。

二、發達國家農村金融監管的借鑒

（一）完善的農村金融外部監管協調機制

1．美國“多元復合式”的協調機制。美國農村金融合作體系由聯邦中期信用銀行、合作銀行、聯邦土地銀行及聯邦土地銀行合作社三大系統組成，由農業信用管理局（NCUA）領導，并與該局領導下的私營農村商業信貸銀行、國家農村政策性信貸銀行共同承擔著美國農村融通資金的任務。其組織模式屬于典型的多元復合式體制模式，三大系統都有一套自主經營的體制，有明確的職責范圍。為保證農村金融機構的健康發展，美國采取了不同于商業銀行的監管模式，專門設立了比較健全的農村金融監管體系，包括監管機構、行業自律協會、資金融通清算中心和互助保險集團，這四種機構及其附屬機構各自獨立、職能各異，但目標一致，形成共同的以農村合作金融機構為服務對象的監管體系。

2．德國“綜合監管型”的協調機制。德國銀行系統集中程度低，在各地都有很重要的銀行，是金融混業經營的代表。聯邦銀行和聯邦金融監管局兩個有權監管主體對銀行業的監管既有明確分工，又有緊密合作。聯邦銀行在德國9個州都有分支機構，利用自身網點優勢負責每天向聯邦金融監管局傳送各銀行集中的數據，為聯邦金融監管局更好行使監管職能提供依據，但它并不直接參與監管工作，也不具有行政處罰權。而聯邦金融監管局在各州沒有分支機構，很難開展日常監管工作，需要與聯邦銀行合作履行其監管職能。德國主要依托聯邦中央銀行和行業審計的監管體制和風險防范與保護系統，保證農村金融在規范的基礎上不斷發展。

3．日本“相互配合型”的協調機制。在日本，對農村金融實施雙重監管：一是政府金融監管廳，對各種金融機構實施監管，以實現整體風險調控；二是全國和地方農林水產部門配合金融監管廳對農村金融機構實施監管，包括農林水產省下設金融科對農林中央金庫的監管，農林水產省在六個大區設置農政局對轄區內縣信聯的監管，以及都、道、府、縣農政部對轄內農協合作金融部的監管。

（二）建立存款保險制度和緊急救援制度，形成三級保護網

發達國家金融體系普遍建立了嚴格的內部管理制度、存款保險制度和緊急救援制度三級保護網。作為第二級保護網的存款保險制度已經非常完善。美國聯邦政府對農村金融的存款統一實行強制保險，具體業務由聯邦存款保險公司經營的儲蓄協會保險基金承擔，并承擔對投保金融組織的監督；德國政府對信用合作的存款實行自愿投保，不強制保險，其保險機構是行業組織的；日本的信用合作存款保險是國家強制的，保險機構是官民合營的，由政府、農林中央金庫、日本銀行、信用聯社和漁業信用聯社聯合組成農水產業保險機構。作為第三級保護網的緊急救援制度各國的具體實施辦法不同，對于瀕臨破產的存款銀行，一些國家由中央銀行直接提供特別的低利貸款（如美國和意大利），一些國家由銀行管理當局和其他商業銀行聯合建立特別機構提供資金援救（如法國和比利時），一些國家由存款保險機構出面提供資金（如日本），更多的是由一個或幾個大銀行在官方的支持下提供支持。

（三）發揮農村金融內部行業協會的監管作用

1．美國農村合作金融行業協會的自律管理。在美國，各種信用社協會或合作金融多達幾十個，其中有歷史悠久、全國聞名的信用社全國協會（CUNA），有專門為聯邦注冊信用社服務的協會（NAFCU），還有專門為社區信用社和校園信用社服務的協會（CCUC）等。同時各州中還有自己的信用社聯合協會。這些行業協會從事的主要工作之一就是制定行為規范，進行自律管理。

2．德國信用合作與其他合作社相互融合的行業自律體系。德國全國信用合作聯盟（BVR）是合作銀行的行業自律組織，基層地方合作銀行、地區合作銀行及中央合作銀行，以及一些專業性的合作金融公司，都是信用合作聯盟的會員。德國11家由各類合作社繳納會費共同組織成立的區域性合作社審計協會，負責一年一次專門對各類合作社機構進行審計，其也是各類合作社在地區一級共同的行業監督組織，發揮著重要的行業監督作用。

3．集監管和服務于一身的日本農協。日本政府于1947年頒布了《農業協同組合法》，規定農協是為社員服務的合作社組織，其不以贏利為目的，堅持以農村社區和社員為服務中心，機構體系根據立足基層、方便農戶、便于管理的原則設立。其資金來源主要是吸收農村存款，服務對象原則上限定在作為會員的農戶和農業團體。為了保證合作金融安全、健康地運行，設立了農村信用保險制度、臨時性資金調劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險制度、農業災害補償制度和農業信用保證保險制度等制度措施。

三、完善我國農村金融監管的構想

（一）健全和完善農村金融監管法律體系，實現依法監管

金融作為經濟的核心，農村金融的持續成長更需要法律的調節和健全的法制環境，加快制定農村金融法規，改變無法可依的狀況，已成為當前農村金融發展的強烈要求。改革開放以來，還沒有一部針對農村金融、可以作為農村金融監管依據的法律。要實現有效監管，需要制定更多的專業性法規、條例，以及具體的監管辦法、規定和實施細則等，從而實現從一般性行政監管向健全法制、努力建立信用體系方面改變，最終實現依法監管。

在加強法制建設的同時，采取有效性措施加強全社會誠信教育，加大宣傳力度，提高廣大居民的金融法律意識，使其積極支持國家集體金融的工作；教育居民依法借貸，積極同違法借貸行為作斗爭，真正地營造一個有法可依、有法必依的信用氛圍和法制環境。

（二）充分發揮基層政府中專業機構的監管職能

各級地方政府的積極配合和大力支持是金融監管部門做好農村信貸市場監管的重要保障。要積極地協調地方政府和基層人行目標的非一致性，避免因地方利益而損害國家利益現象的發生。

我國政府應建立有別于商業銀行的稅收體系，實行低稅或免稅的政策，通過政策性銀行為農村金融提供低息或無息貸款，加大對農村金融的補貼和援助。 對那些數額較大的民間信貸，應經當地公正機關公正，加強審核把關，使當事人的合法權益受到保護。

我國農村經濟規模小且經營分散，又尚未大規模建立農業保險，在遇到不可抗力因素時，農村金融會遭遇巨大的系統風險。在我國金融機構內部的治理結構和風險管理制度已初步建立，外部金融監管基本到位的情況下，應參照發達國家的經驗，在全國商業銀行建立強制的存款保險制度和緊急救援制度，形成三級保護網。

（三）嚴把農村金融機構“準入關”，提高金融監管的專業水平

金融監管部門應把好貸款公司、郵政儲蓄銀行、農村資金互助社、村鎮銀行等新型農村金融機構的市場準入關，確保新型農村金融機構法人治理結構、資本充足率等符合要求。在全國同類新型農村金融機構中選取較好的內控制度，修改補充后形成有代表性的管理模板，幫助農村金融機構建立起涵蓋信貸、結算、儲蓄、現金、保衛等風險點的內控制度。建立對村鎮銀行等中小金融機構的輔導制度，由金融監管部門對其進行過渡期指導，促使農村金融機構盡快形成內控制度健全、經營管理完善、風險控制和運作良好的經營機制。

（四）發揮行業協會的自律監管作用，促進形成銀行業的活力和合力

我國于2005年年底成立中國銀行業協會農村金融工作委員會，現有的以中國銀監會和各省級政府為主的監管構架就多了一個行業自律組織。加強行業協會建設，促進發揮行業協會的自律監管職能，對于構筑健康的中國銀行業監管體系意義重大。引導協會發揮職能作用，建立日常工作聯系機制和管理辦法，完善同業公約及規章，將那些監管部門不宜管，而被監管機構又需要的工作，盡量交由協會負責，促進形成銀行業的活力和合力，實現行業協會自律管理與國家監管機構監管相結合的監管體制。

（五）從維護金融安全監管向安全與核心競爭力并重轉變

金融監管的本質目的是為金融業的創新和發展營造有利的內部和外部環境，而不是約束農村金融的發展壯大。為監管而監管，不講效率的監管，隱含著最大的風險，會影響農村金融業的長遠發展。

總之，完善金融監管從其廣度而言，應是一個包括政府監管、行業自律、金融機構內部控制、社會監管等四個層次的體系；從其深度而言，應是涉及風險防范、效益獲取、法律規范、操作簡捷高效等方面的一個系統工程。只有努力完善新的金融監管理念，采用新的金融監管方法，才能收到金融監管的預期效果。也只有這樣，才能建立既符合中國國情，又能適應現代化、國際化要求的中國農村金融監管體制。

參考文獻：

[1] 常巍．國有商業銀行風險研究[M]．北京：中國財政經濟出版社，2007：6.

[2] 陳四瑞．外國農村金融[M]．北京：中國農業出版社，1999.

[3] 田俊麗．中國農村金融體系重構緩解農村信貸[M]．西南財經大學出版社，2007:6.

[4] 宋宏謀．中國農村金融發展問題研究[M]．山西經濟出版社，2003:6.

[5] 黃海林，謝元態．發達國家農村合作金融的發展及監管的經驗借鑒[J]．海南金融，2007（3）.

（責任編輯：石樹文）