征地的生態補償淺談

摘要：征地的生態補償是個系統工程，應體現公平、效率、正義、完全補償的原則，本質上是生態利益的分配。征地補償涉及到征地者、被征地者、用地者等相關方的利益，征地的生態補償問題關系到政府、企業、被征土地所有者或使用者、被征土地地域與被征土地相鄰地域的生態利益關系，征地生態補償機制是否完善關系到人與自然、人與人、地區與地區、國與國之間的利益是否協調問題。

關鍵詞：征地生態補償;生態利益;生態分配;生態正義

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：B

（注:收稿日期：2008-03-02

作者簡介：張術環（1966-），女，山東安丘人，山東理工大學法學院教授，碩士生導師，研究方向：農村經濟與社會發展。

基金項目：山東省軟科學規劃項目，項目編號：406009。)

一、征地的生態補償釋義

征地補償是指需用土地人就征用取得土地后對土地權利人的損失所給予補償的一種制度。它是解決土地征用中征地者與被征地者矛盾沖突的基本制度，是國家對個人權益或團體權益的救濟途徑。就征地補償的內容來說，應該包括生態補償這個項目。

關于征地的生態補償，有的學者側重于激勵層面的解讀，如Cuperus 等將生態補償定義為，對在發展中對生態功能和質量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區的環境質量或者用于創建新的具有相似生態功能和環境質量的區域。杜群則認為“生態補償更多地指對生態環境保護者、建設者的財政轉移、物質性惠益給付的補償機制。”^[1]這種解釋明確地說明了生態補償的目的以及對生態做出貢獻者的激勵手段。

有的學者以外部性理論為基礎，從激勵和懲罰兩方面來界定生態補償。如毛顯強等認為，生態補償是指“通過對損害( 或保護) 資源環境的行為進行收費( 或補償) , 提高該行為的成本( 或收益) , 從而激勵損害( 或保護) 行為的主體減少( 或增加) 因其行為帶來的外部不經濟性( 或外部經濟性) , 達到保護資源的目的?！?sup>[2]曹明德教授認為“生態補償理應包括以下兩層涵義：一是指在環境利用和自然資源開發過程中，國家通過對開發利用環境資源的行為進行收費以實現所有者的權益，或對保護環境資源的主體進行經濟補償，以達到促進保護環境和資源的目的；二是國家通過對環境污染者或自然資源利用者征收一定數量的費用，用于生態環境的恢復或者用于開發新技術以尋找替代性自然資源，從而實現對自然資源因開采而耗竭的補償?！?sup>[3]這種解釋較好地解釋了生態損益的懲罰和激勵手段以及由此達到的目的。

還有的學者從制度層面來解釋生態補償的概念，把生態補償看作一個過程。認為生態補償“即指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施,并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程?！?sup>[4]從制度層面來探求生態補償并把生態補償看作是一個過程、一個工程，更加符合人、自然、環境之間的關系以及這種關系的現狀、未來要求。

王豐年則從外延上把生態補償概念作了廣義和狹義的劃分。他認為，“廣義的生態補償包括污染環境的補償和生態功能的補償,即包括對損害資源環境的行為進行收費或對保護資源環境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護環境的目的?！薄蔼M義的生態補償是指生態功能的補償,即通過制度創新實行生態保護外部性的內部化,讓生態保護成果的受益者支付相應的費用;通過制度設計解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的”搭便車“現象,激勵公共產品的足額供應;解決好生態投資者的合理回報,激勵人們從事生態保護投資并使生態資本增值的一種經濟制度?！?sup>[5]從廣義和狹義兩個層面對生態補償概念加以界定，較為全面、客觀。

根據上述學界對一般意義上的生態補償的內涵的闡釋，筆者認為，生態補償起碼包括下列要素：第一，生態補償的目的——保護環境，實現人與自然、環境的協調發展；第二，生態補償的手段——通過激勵生態的保護者貢獻者懲罰生態的損害者破壞者以實現生態外部收益、成本的內部化；第三，生態補償的保障——政府財政支持、生態補償法及其完善和實施；第四，生態補償的長效機制——作為一個系統工程、作為一個長久的過程來對待；第五，生態補償的實質——生態利益的分配。

結合征地補償的特殊性，筆者試圖對征地的生態補償的內涵作出如下闡釋：征地的生態補償是指需用土地人就征用取得土地后對土地權利人的生態損失所給予補償的一種制度。它是解決土地征用中征地者與被征地者生態利益矛盾沖突的基本制度，是國家對個人或團體生態權益的救濟途徑。征地生態補償的手段是使征用土地的生態成本或生態收益的外部性內部化；實質是因征地造成的生態利益損益的懲罰或激勵，是生態利益的分配和再分配；征地生態補償的作用是促進土地資源與環境、社會經濟發展相協調；征地生態補償的體系架構是以政府的財政支持為后盾、以相關法律為保障、以土地征用者、被征土地者、被征土地相關地域生態利益協調為條件的系統工程。

二、征地的生態補償的內容和實質

征地生態補償的應該是被征土地的價值。從經濟學的角度看，土地價值主要包括：土地直接利用價值——農民通過在土地上勞動獲得農產品并獲得收益的價值，這是農用土地最直接反映出的價值；社會保障價值——土地本身具有養育功能、承載功能、積蓄和增殖資產功能以及信用擔保功能，可以轉化為農民的基本生活保障、養老保障、就業保障、醫療保障和生活福利；未來可預期價值——當被征土地改變用途時，其價值不再體現為現時該土地價格，而應該體現為未來改變用途后的土地價格。這些價值組成部分，在國內外的征地補償中全部或者部分得到了體現。但是，征地補償中還應該考慮被征土地的生態環境價值，這是經濟、社會可持續發展的需要，也是生態文明的要求。

土地是有生態環境價值的。農用土地及農業生產過程是生態系統的重要組成部分，給人們生活提供具有舉足輕重意義的開放空間，維持傳統文化和地方特色農產品、地方特色經營方式，其環境價值越來越受到全人類的關注。非農建設用地的超量和失度，影響了生態系統的結構和功能，降低了人們生活的舒適度。保護農業用地、關注人類生存質量、實現人與自然、社會的共生共贏，是人類理性選擇的必然。對于我們這樣一個人多地少、粗放經營為主的國家而言，重視并在征地補償費用中充分體現被征土地的環境價值尤為重要。

生態移民使生態脆弱地區的生態環境得到改善,解決了農牧民對脆弱地區的生態環境的依賴。但移民后,農牧民的生產、生活方式發生了重大變化,幫助農牧民建立起新的、可替代的收入來源,成為政府不可推卸的責任。政府對農牧民的補償除了移民搬遷費外,還應有生態補償費,以確保生態移民工程的可持續性。

鄉鎮企業是被征地農民安置的重要途徑，被征地農民數量的增加也促進了鄉鎮企業的發展。但是，大量技術設備落后的鄉鎮企業的生產在一定程度上加劇了生態環境的惡化。近年來，小造紙廠、小水泥廠、小煤礦、小礦山對農村水域、大氣、環境、耕地的污染十分突出。有些經濟欠發達地區的鄉鎮企業因急于引進項目,接受了被發達地區淘汰的有嚴重污染甚至劇毒產品的生產(如清洗處理廢電腦業),出現城鄉間、東西部之間“污染轉移”的現象。這種為尋找勞動力轉移出路而以犧牲環境和資源為代價的高耗工業,對農村環境的沖擊日甚一日。征地補償中，必須考慮這方面的生態補償，在解決被征地農民就業出路的同時充分考慮到被征土地環境、生態價值并予以補償。

征地生態補償的實質是生態利益分配。在征地過程中，既存在著生態環境的受益者，也存在因保護生態環境或因生態環境惡化而使自身利益的損益者，他們在維護自身利益的過程中產生了各種矛盾與沖突。征地生態補償就是在公平的基礎上對生態利益實施的重新分配。

（一）征地生態補償本質上是一種利益分配

征地生態補償主要包括如下內容：第一，生產生態服務產品——重要的生態功能區的土地被征后，生態環境服務的足額提供及其資源的養護和管理，這實際上政府、企業、相關生態受益者對生態貢獻者的利益補償。第二，恢復整治——對遭受征地活動破壞的生態系統和自然資源以及對造成污染的生態環境,進行恢復整治，這實際上是人類對大自然的利益補償。第三，控制和限制——使在重要生態功能區進行征地開發活動控制在可再生資源的再生速度范圍和環境的自凈能力范圍內，這是政府或者開發者對生態功能區內當地百姓給與的生存條件、經濟發展機會的補償。

（二）從機制上來看，作為一種利益整合機制，征地生態補償實際上實現了利益的重新分配

第一，征地過程及其結果導致的生態消耗高的富裕人群分配利益給生態消耗低的貧困人群；第二，因征地產生的生態環境貢獻小的人群拿出利益給生態環境貢獻大的人群；第三，由于征地的行為和結果造成的受益地區分配利益給受損地區、開發地區分配利益給被保護地區。

（三）從方式上來看，征地生態補償方式是生態利益重新調整的形式

公益性征地生態補償機制是國家根據征地經營開發方式和環境保護活動等因素來增收生態環境補償費，補償金納入預算管理后轉為土地生態環境保護的專項費用，對因保護生態而放棄正常發展的受損者進行補償，對生態環境的建設者進行資助。顯然，這種形式是國家為主導、經營主體付費的一種制度性的生態利益再分配，也是生態環境良性發展的制度保障。

財政轉移型生態補償機制是政府運用補貼或獎勵的形式，對征地過程中保護和建設生態環境中的公益勞動行為給予不完全的報酬支付，對因保護被征土地生態環境而犧牲自身利益的人們給予不完全的補償。顯然，這種補償機制的實質就是政府在公平基礎上將部分財政收入進行重新再分配的過程。

異地開發生態補償機制是指生態重點保護區的企業允許到環境容量大的地區進行定向征地、開發，異地開發所取得的利稅返回原地區，作為支持原地區生態環境保護和建設事業的啟動資金。這種機制本質上是根據土地生態環境資源的分布格局和生態環境功能分區來調整、優化生產力布局，是生態資源相對豐富的地區對生態重點保護區放棄短期經濟利益的一種生態利益的反哺、回贈。

征地及其利用、開發過程中，通過生態利益的分配和再分配，有利于整合土地資源, 交匯政府力量和市場力量兩大力量，增強補償能力和靈活性。從而，將經濟發展與環境改善有機結合起來，促進生態正義。

三、征地的生態補償的原則

生態是一種公共性產品，具有外部性，在征地的生態補償過程中，應該體現公平、效率、平等（正義）、完全補償的原則。

第一，征地生態補償應該體現公平原則

征地生態補償機制應該既能清除經濟發展過程對生態環境的硬性干擾，也能減緩生態環境問題對經濟發展的不良沖擊，還能在構建和諧社會的進程中對各群體進行利益整合。征地生態補償機制應該成為一種產生“經濟效益、社會效益、生態效益”整合效果的生態資源管理模式，從而促進人與自然的平等、社會可持續發展。

征地生態補償機制的公平原則著重體現在能夠較好地處理區際問題——地域之間因征地所帶來的環境利益問題。區域之間往往會通過固有的地域聯系發生環境關系，當發生環境關系時，某一地域的生態環境問題，可以輸出轉嫁給相關地域，從而導致環境問題的轉嫁或利益的轉移，核心是地區間的生態利益補償問題。征地生態補償過程中對區際問題的鐵條，充分顧及到了生態保護地域與關聯地域的關系、該地域內當代人和后代人的關系，體現了生態問題上的人與人之間的平等。

第二，征地生態補償應該體現效率原則

環境經濟學理論認為，,商品的成本由生產成本(直接的生產成本)、使用成本(現有使用環境資源而放棄的其未來效益的價值)、外部成本(商品生產所造成的環境污染、生態破壞而產生的損失)三部分組成,這三項成本均應由生產者承擔。完善的征地生態補償機制可以促使生態環境成本和收益外部性的內部化，使生態保護的經濟效益得以實現，而保護生態環境的有益行為因獲得回報進一步形成一種長效的激勵機制。

第三，征地生態補償應該體現生態正義原則

生態正義包括三條倫理原則-生態可持續性原則（或稱種際正義原則），社會及經濟平等原則（或稱代內正義原則），以及對后代負責的原則（或稱代際正義原則）。生態可持續性原則要求人類必須以一種不危及地球生態系統完整性的方式開發利用自然資源和能源；社會及經濟平等原則則指個人可以在平等基礎上按適當的標準獲取自然資源和能源，并應允許其對需要的滿足；對后代負責的原則要求人們以一種不危及后代人滿足其自然資源和能源需求的能力的方式開發利用自然資源和能源。征地補償應該體現上述生態正義三原則，并促進生態補償正義三原則的進一步貫徹。 第四，征地生態補償應該體現完全補償原則

完全補償是指以被征用人完全回復到與征用前大致相同的生活狀態所需要的代價為補償標準。這種補償包括：直接損失，如土地及土地改良物本身的損失；間接損失，如預期利益的喪失、殘余土地價值的減損、營業停止或縮小的損失、失業或轉業的損失等。上述補償是對經濟上的損失進行的補償，除此之外還有對非經濟上的損失如被征地者對新的生活環境的不適、精神上的痛苦等的補償，非經濟補償中很重要的一塊是生態補償，這是完全補償的很重要的標志。

完全補償以產權界定說和“所有權神圣不可侵犯”為理論依據，認為土地征用是對所有權的侵犯，為矯正這一不平等的財產權侵害，實現公平正義的要求，應當給予完全的補償。

征地生態補償機制的建立，是構建和諧社會的需要，也是人類理性看待人與自然關系的結果，更是解決“三農”問題的舉措之一。當然，征地生態補償的具體操作會很復雜，因為被征土地及相關方的環境價值和生態利益的度量還缺乏科學手段。在此，筆者渴望有志于此研究的師長、朋友提出高見。

參考文獻：

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[2] 毛顯強, 鐘瑜, 張勝. 生態補償的理論探討[J].中國人口資源與環境, 2002 (4).

[3] 西南政法大學曹明德教授在清華大學做學術講座——對建立我國生態補償機制的幾點思考[EB/OL].http://www.bnusgl.com/Article/A3/law/200610/20061016103625.htm

[4] 國務院環境保護委員會秘書處,中國人民大學人口環境與發展研究室編. 中國環境資源政策法規大全[M]. 北京: 中信出版社, 1996:186.

[5] 王豐年：論生態補償的原則和機制[J].自然辯證法研究，2006（1）.

（責任編輯：席曉虹）