航運反壟斷豁免管制機構和豁免程序

張　潔

摘要：航運反壟斷豁免制度作為航運競爭法的重要組成部分，在我國立法上尚屬空白，各利益集團面對航運市場的突發事件缺乏必要的立法保障。通過對歐美等國不同航運豁免制度中的管制機構和豁免程序的研究可以受到啟示，我國在相關制度立法時，應由交通部從行業監管角度主管全國航運反壟斷豁免的管理工作，將事前防范和事后監督結合起來，建立起備案一調查一處理的監管機制。

關鍵詞：航運；豁免；管制機構；豁免程序

中圖分類號：DF961.9

文獻標識碼：A

DOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2009.03.015

豁免制度通常是利益衡量的結果，即從經濟效果上對壟斷行為的性質和影響進行比較，在“利大于弊”時將其排除適用反壟斷法的禁止規定。豁免的法律后果是，一旦壟斷行為符合豁免條件而適用豁免規定時，不發生反壟斷法上的法律責任。我國《航運法》歷經幾年的醞釀至今尚未出臺，作為其中最重要的組成部分航運反壟斷豁免制度也未形成較為完善的體系。根據《中華人民共和國反壟斷法》第9條、第10條規定，我國主管反壟斷事務的機關將由國務院設立的反壟斷委員會和反壟斷執法機構來擔當，雖然在第15條列出了7項豁免事由，但是對這7項豁免事由如何申請豁免，由哪個主管機構具體負責申請、調查、處理均未做出明確規定。本文意圖通過對歐美等國航運反壟斷豁免制度相關規定的探討，為我國相關立法提供有益的借鑒。

一、航運反壟斷豁免管制機構

反壟斷豁免制度作為反壟斷法當中不可或缺的一部分，歷來在國家立法時備受重視。豁免管制機構模式隨著國家歷史發展背景、經濟文化結構、區域一體化架構而大相徑庭，究竟采用集權制還是分權制、獨立機構管制模式還是統一機構管制模式，每個國家都在做著自己的選擇。通過研究對比可以發現，世界各國在航運反壟斷豁免管制機構設置上基本有兩種做法：一是在航運業設立專門的監管機構主管豁免工作；二是由統一的競爭機構對航運豁免進行監管。

(一)專門性的獨立機構管制模式

以美國和德國為代表的國家往往將行業監管任務授權給一個獨立的機構，由這個機構處理被監管行業的競爭問題，這類國家數目雖然不是很多，但是非常有代表性，其中尤以美國最為典型。

美國反壟斷執法機構本來主要是由司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會來擔當，但是從維護國家利益的需要出發，同時考慮到某些經濟領域的特殊性，美國的反壟斷法對某些行業給予了豁免，這些行業主要包括：農業、銀行業、保險業、航空業、航運業和其他公用事業，并針對每一個豁免的行業設置監管機構進行全方位的監管。基于這種立法思路，美國對其航運豁免申報、審查、監督的專門機構確定為聯邦海事委員會(Federal Maritime Commission，以下簡稱FMC)。FMC作為一個獨立的管理機構依據國會第7號重組計劃成立于1961年，主要負責航運法中有關管制方面的行政管理工作。規范FMC行為的法律主要有1984年《航運法》，1988年《對外海運行為法》，1920年《商船法》第19條等，這些規定后大部分被《1998年遠洋運輸改革法》所修改。

FMC的職責眾多，大致可以分為8項，但與航運反壟斷豁免密切相關的職責主要體現在以下兩個方面：其一，審查遠洋公共承運人之間、海運碼頭經營人之間的經營和定價協議，以確保這些協議沒有過分違反競爭；其二，調查在美國對外貿易經營的公共承運人、碼頭經營人和遠洋運輸中介人的歧視性費率、收費、分類和做法。這兩項職責基本上由FMC下設的運作辦公室承擔，運作辦公室包括三個部門：認證和許可處、執行處和貿易分析處。貿易分析處是其中的核心處室，從某種程度上說它搭建了整個FMC工作的基礎，它需要根據《1984年航運法》和《1998年航運改革法》，接受承運人和碼頭經營人報備的那些享受反壟斷法豁免協議，對這些協議進行審查和綜合評價分析，以確保這些協議沒有被剝奪享受豁免的權利，也要確保這些協議沒有違反航運法或產生不必要的運輸成本的增加或不合理降低服務水平。貿易分析處歷經近50年的運作和發展，已基本成為在國際班輪運輸和海運協議管理方面的專家機構，它通過對承運人的活動進行系統監督，對每條主要航線的競爭、商業和經濟活動進行跟蹤分析，形成了固定的監督制度，其在事關影響美國國際貿易和航運界共同利益的競爭問題方面的權威性一直為各國所稱道。同樣隸屬于運作辦公室的執行處則主要負責FMC的起訴事務和調查事務，執行處監督和參與針對遠洋公共承運人、運輸中介人、碼頭經營人和港口等主體的行為進行調查，使它們的行為符合法律和FMC規則的規定。

(二)統一的反壟斷執法機構管制模式

與美國的做法不同，絕大部分國家將航運豁免和其他領域豁免納入統一的反壟斷執法機構進行管理，如澳大利亞、日本、新西蘭等國家。無獨有偶，做為區域一體化的最大組織——歐盟在反壟斷管制機構問題上也采用了相同模式，但在長達40多年區域化歷程中逐漸從集權管制模式走向了分權管制模式。

歐盟在反壟斷執法上沒有將航運領域單獨劃分出來，而是授權歐盟委員會對整個共同體市場在各個方面進行統一監管，反映出歐委會在歐洲經濟一體化中的強勢作用。有關航運反壟斷豁免的事務在歐盟委員會主要交由下設的競爭總局來負責。競爭總局的主要任務是執行共同體有關競爭政策的執行，以保證歐共體市場競爭不被扭曲及共同體市場盡可能有效地運行，增加消費者的福利及歐洲經濟的競爭力。競爭總局下設三個辦公室，分別負責合并、反壟斷和國家援助三個方面的工作。處理航運豁免事務的主要由反壟斷辦公室負責，運輸處做為它的職能部門，監督和處理有關航運方面的事務。

隨著1／2003號條例的頒布實施，符合《羅馬條約》第81條(3)款例外適用的協議可直接得到豁免，不需要歐盟委員會再進行審查確認，大大減輕了歐委會的工作強度，反壟斷辦公室及其下設的運輸處的職能也從事前的審查主要轉變為事后的監督，具體而言它需要和各國競爭主管機構合作執行有關反壟斷方面的競爭政策，用經濟方法評估案件，有效救濟和制止歐盟內外的反競爭做法，并根據1／2003號條例的規定啟動調查程序，并對市場進行監督。

澳大利亞設立了競爭和消費委員會這一獨立的聯邦執法機構，對供貨商、交易商、競爭者和消費者之間的競爭促進、公平交易維護、消費者權益保護等方面進行監管。競爭促進和豁免監管僅僅是其若干工作職能當中的一部分，航運經營者如果想就其限制競爭的行為(如班輪公會協議等)取得豁免，它可以向競爭與消費者委員會報備意欲獲得豁免的協議，競爭與消費者委員會根據《1974年貿易行為法》第10章《國際班輪貨物運輸法》的規定進行審查，如果認為符合第10章的規定，協議則自動生效。如果不符合第十章的規定，將取

消協議的備案。對于那些已經生效的豁免協議，在接到其他經營者或消費者投訴后，競爭和消費者委員會必須展開調查，一經發現確實存在限制競爭行為，它無權對該經營者進行處罰，而只能依法將違法者訴至聯邦法院，由其做出判定并處罰。

日本反壟斷法的行政執法機構是依據反壟斷法規定設立于1947年的日本公平交易委員會，委員會由委員長和4名委員組成。日本在美國占領期間以美國相關立法為藍本，建立起自己戰后反壟斷立法體系，受美國立法影響，日本在其《海上交通法》中就豁免了國內海上運輸卡特爾和國外海上運輸卡特爾以及海上運輸聯營。因此公平交易委員會就航運反壟斷豁免需要處理的事務主要也集中在欲豁免協議的申報、審查，對于已被豁免的協議或行為在第三方提出申訴時，進行調查和處罰，公平交易委員會針對違法企業常見的處理方式是勸告該企業停止違法行為，如果不聽勸告則可以通過審判程序進行處罰和罰款。公平交易委員會在航運反壟斷豁免問題上另一項功能就是動議權，2006年公平交易委員會在其他國家紛紛提出取消航運反壟斷豁免的情況下，也向國土交通省申請相同的申請，只不過該項申請沒有得到國土交通省的批準。

航運反壟斷豁免立法固然重要，但建立保證豁免制度有效實施的執法機制更為重要。這些國家或區域一體化組織在市場經濟發展過程中都依法建立了相應的豁免管制機構，保證航運反壟斷豁免制度能夠得到嚴格和統一的執行。縱觀前述兩種管制機構模式，不難發現它們各自都是利弊參半的。

以美國為代表的獨立管制機構模式(行業監管模式)最大的優點在于，管制機構能隨時洞悉航運業的發展變化，并制定出相應的政策以便因勢利導。它可以完全站在航運角度，而不用考慮其他政治、經濟因素或其他經濟領域的影響，對本行業進行張馳有度的管理。FMC的貿易分析處正是因為它的行業監管部門的便利，才使得它在航線分析、協議報備等方面具有絕對的權威性，在這一點上，其他國家的反壟斷執法機構無法與其相提并論。而與此同時，美國這種行業監管模式最大的弊端在于，它非常容易和其他反壟斷執法機構(司法部反壟斷局和聯邦貿易委員會)發生管轄權的沖突，有些美國《航運法》豁免的協議一旦存在限制競爭行為，司法部反壟斷局和聯邦貿易委員會也可以管轄，如何協調它們三者的關系，一直在困擾著美國立法者。

以歐盟、澳大利亞和日本為代表的統一管制機構模式，可以節約執法成本，減少政出多門的現象，減少不同行政部門之間的摩擦和糾紛，有利于提高執法效率。而且有些國家或組織還在統一的反壟斷執法機構中設立專門的部門具體負責航運事務，如歐盟、澳大利亞等，盡可能對航運事務進行專業化解決。它們不僅考慮到行業的特殊性，而且也考慮到這些行業改革的方向，從而把監管的指導思想定位在打破壟斷和推動競爭的方面。因此這也就帶來一個關鍵問題，這類管制機構由于是統一執法模式，在對航運反壟斷豁免執法過程中，傾向于站在打破壟斷的角度思考及處理航運問題，非常易于受其他領域反壟斷執法結果的影響，執法者經常把航運業進行類比加以參照就是航空業，認為航空業既然能夠做到自由競爭，同屬運輸行業的航運業也應該能夠做到，在某種程度上忽視航運業供給剛性、規模效應明顯、邊際成本低等特點，使得這類管制機構在做出相關決定時顯得過于武斷和倉促。

二、航運反壟斷豁免授予及取消豁免程序

(一)航運反壟斷豁免的授予

航運反壟斷豁免制度從美國《1916年航運法》首次確立以來，已經有90多年的歷史，其他航運發達國家以它為藍本，結合自身的經濟特點也制定了專門立法，到目前為止，可以說航運反壟斷豁免制度已經成為一種國際慣例。但是不同的國家或組織在豁免授予上還是呈現出不同的特點，主要劃分為個案豁免和整體豁免兩種方式。

1、個案豁免。個案豁免是指某一具體協議、決定或行為在滿足法律規定條件時，在個案申報、審查確認基礎上不適用反壟斷法或者反限制競爭法的豁免授予方式。美國是采用這種豁免授予方式典型代表，加拿大、澳大利亞等很多國家也采用這種方式。個案申報、審查確認最為突出的表現方式就是協議報備制度的確立。

美國航運法對豁免協議規定了專門的報備要求，在航運法規范范圍內的所有協議均應向FMC報備。FMC每年公布的年報中，一般將協議分為公會協議、協商協議、船舶共享協議、合資協議、合作性工作協議和承運人之間的其他協議、海運碼頭協議等。承運人和碼頭經營人成為這些協議簽訂的主要主體，這些協議只要符合法律規定的條件都能得到反壟斷豁免，協議的內容可以涉及運輸費率的討論、確定或調整；貨載、收入、利潤或損失進行公攤或分配；對港口之間的航次數量和性質進行限制、調節；在遠洋公共承運人之間，或在遠洋公共承運人與碼頭經營人之間建立排他性的、優惠的或合作的工作安排；控制、調節或避免國際遠洋運輸的競爭等方面。

承運人或碼頭經營人在報備上述符合法律規定協議時，應當提交真實的協議復印件，如果是口頭協議，則應報備詳細記載協議實質內容的完整備忘錄。FMC接到報備的協議后，應在7日內通知美國聯邦公報予以公布，并同時開始就協議是否符合反壟斷豁免的實質性條件進行審查。如果經初步審查，協議不符合反壟斷豁免的實質性條件，FMC應駁回報備的協議，并將駁回的理由書面通知報備人。如果協議沒有被駁回，則協議將在報備45天，或者報備通知在美國聯邦公報上公布后的第30天，以晚者為準協議自動生效。

2．整體豁免。整體豁免(又稱為集中豁免)是指對符合特定法律規定的某類協議或某行業內的有關協議、決定或行為，在沒有申報、審查的情況下給予反壟斷豁免，不適用反壟斷法或反限制競爭法的豁免授予方式。最早采用整體豁免是歐盟，在適用整體豁免制度之前，歐盟采取的是比美國更為嚴格的豁免授予方式。根據17號條例建立起來的歐盟委員會審查確認的實施體制，要求欲獲得歐盟委員會豁免的企業，則必須向歐盟委員會通知，作為歐盟為委員會豁免的條件。歐盟委員會可以認定相關協議不具有第81條第1款的條件，或者認定符合第81第3款的例外或豁免。隨著成員國的不斷擴大，處理通知的負擔增大，也損害了法律的確定性。為了降低個別豁免的申請數量，經歐盟理事會的授權，歐盟委員會發布了一系列的整體豁免條例，即對符合第81條第3款某類協議或某行業內有關的協議，在沒有申報、審查的情況下給予反壟斷豁免，只有在個別情況下啟動個別豁免程序，歐盟4056／86號條例和第823／2000號條例就屬于這種情況，這兩個條例明確給予航運業整體豁免。但在聯營體問題上，歐盟作出了一項特別規定，如果聯營體在一條航線上的市場份額超過50％，需要向委員會申報，由委員會進行審查決定是否授予個別豁免。

雖然歐盟通過4056／86號條例和823／2000

號條例授予航運業整體豁免，但是事關豁免的協議仍然需要向競爭主管機關申報，從這一點說，4056／86號條例和823／2000號條例在整體豁免制度上仍然是不完全的。

2003年頒布的1／2003號條例徹底改變了這種狀態，根據該條例，屬于條約第81條第1款禁止的協議、決定和協同一致行為，第82條禁止的濫用市場優勢地位的行為，以及具備第81條第3款的例外適用條件的協議等，都無須競爭主管機關的事先審查，即直接適用條約第81條和第82條的規定。新條例取消了否定性排除和豁免適用審查制度，換句話說，只要協議、決定和協同一致行為符合第81條第3款的條件，就可以自動生效，不需向委員會申報，也不需要取得委員會的許可決定，因此委員會得以從大量的審查工作中脫身出來，將主要精力集中在可能對競爭造成限制企業之間協議的實施環節中。

個案豁免和整體豁免在豁免授予上都有各自的優勢，從一定程度上說，這兩種豁免授予方式在實質上有相互融合之處。個案豁免雖然體現了國家主管機關的事前監管，但從實踐中看，欲豁免的航運協議在報備之后法定期限屆滿時起即能自動生效，事前審查有流于形式之嫌(當然不排除個別協議沒有通過審查)。而采用整體豁免的國家，有些時候針對個別協議還需要豁免管制機構的個別審查，如歐盟對市場份額超過50％的聯營體所做的個案豁免規定。還有的國家雖然對于某些航運協議組織給予了整體豁免，但是卻要求航線協議組織將相關的協議進行報備，如加拿大。所以每個國家在豁免授予問題上還是會根據自己的經濟、法律特點做出不同選擇。

(二)取消豁免程序

與豁免授予做法不同，各國在處理豁免撤銷問題基本采用了較為一致的做法，申訴、調查、處理貫穿了整個程序。任何主體都可以向豁免主管機關提起申訴，要求豁免主管機關對享受豁免的協議、決定或協同一致行為進行違法性調查，豁免主管機關可根據申訴啟動調查程序，或者在無申訴人的情況下，依據職權主動啟動調查程序。無論在美國還是歐盟或其他國家，一旦調查結束，主管機關必須以書面形式得出調查結論，并以公開方式發布。報告應包括結論、裁定、查明的事實和作出的命令。調查結論無外乎兩種情況，一種是協議或行為、決定符合豁免規定，準予繼續保留豁免權利，一種是協議或行為、決定不符合豁免規定，決定予以取消。在取消豁免程序上，美國和歐盟的做法發生了分歧。FMC如果想取消一項航運協議的豁免權，必須向美國地區法院提起訴訟以禁止違法的協議，衡平法院如發現禁令救濟的條件已經具備，法院可發布一個臨時限制令或初步禁令申請禁令。而在歐盟歐委會可以根據調查結論直接取消豁免，而無需借助于法院之手。但到目前為止，任何一個航運豁免機構還沒有就班輪公會、聯營體協議取消過豁免。

值得一提的是，歐盟1／2003號條例的出臺，強化了歐盟對航運業整體豁免的事后監管傾向，在條例中用了大量的篇幅規定了歐委會的調查權、處罰權行使，并且一改過去歐委會大權獨攬的局面，采用分權方式加強歐委會和各成員國競爭主管當局在競爭政策執法方面的協作。歐盟對航運反壟斷豁免制度的事后監管也由集權制走向了分權制，分權體制的建立是以直接適用為條件，將原來集中于歐委會的事先審查的權力予以取消，使歐委會和成員國共同負擔起實施歐盟競爭規則的責任，以歐委會為核心，同時盡可能發揮成員國作用的實施體制。

三、完善我國航運反壟斷豁免機構及程序的建議

(一)明確豁免制度的主管機關

究竟是采用美國事前監管模式，由獨立機構負責航運反壟斷豁免事宜，還是采用歐盟事后監管模式統一由競爭總局來承擔此項工作，可以說是擺在我國立法者面前的一道難題。2008年8月1日起開始實施的《反壟斷法》明確了主管反壟斷事務的機關包括反壟斷委員會和反壟斷執法機構，根據第九條的規定，國務院所設立的反壟斷委員會，應履行下列五項職責：研究擬訂有關競爭政策；組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告；制定、發布反壟斷指南；協調反壟斷行政執法工作；國務院規定的其他職責。由此可見其主要功能在于負責組織、協調、指導反壟斷工作，有關于航運反壟斷豁免申報和管理顯然不在其職責范圍內，該機構最終極有可能被定位為議事協調機構。而根據第十條的規定，國務院反壟斷執法機構主要負責反壟斷執法工作，但該執法機構到底是單獨成立的機構，還是由多個機構同時行使職責，到目前為止還沒有定論，據某些專家學者估計，反壟斷執法機構仍然由發改委、商務部和工商總局等部委擔任，這種多頭管理、職能交叉的機構設立模式實際上會極大損害反壟斷執法機構的權威性、獨立性和專業性。但我國也不可能采取歐盟、澳大利亞或者新西蘭的做法，完全由反壟斷執法機構統管執法工作。這不僅因為我國已經建立了很多監管機構，這些機構有很大的經濟和政治權力，它們不會輕易放棄自己對被監管行業的管轄權；另一方面，我國的經濟規模遠遠大于澳大利亞和新西蘭，如果反壟斷執法和行業監管置于同一機構，這個機構的規模就可能過于龐大，不便管理。因此，借鑒美國做法，建立獨立的行業監管機構在我國是勢在必行，航運反壟斷豁免制度的主管機構確立為交通部及其地方交通主管部門承擔較為宜。交通主管部門可以運用各種經濟手段、法律手段和必要的行政手段，規范豁免制度的制定、執行，對航運市場進行調控，促進航運市場整體效率的提高。為避免產生與反壟斷執法機構職能重合的矛盾，建議在交通部單設專門的機構主管反壟斷工作，并將其職能納入反壟斷執法機構之中進行統一管理和規劃。

(二)建立“備案－調查－處理”的程序保證及監管機制

我國航運反壟斷豁免必須建立起一整套程序保證及監管機制，防止航運公司利用豁免制度對市場競爭造成不利影響，及早發現可能損害公平競爭的行為，并應利害關系人的請求或由交通主管部門自行決定對可能損害公平競爭的行為實施調查和處理。

1．備案。經過對比航運反壟斷豁免制度的監管模式就會發現，歐盟采用的是事后監管模式，對于班輪公會和聯營體給以整體豁免，不需事先審查批準，在授予整體豁免同時，附加了若干條件和義務，如果被豁免的協議、決定和協同一致行為違反了這些規定，相關利害關系人可以向主管機關申請取消豁免并給以處罰。美國則正好相反，其根據備案制度采取事前監管模式，所有被豁免的協議、運價本、服務合同需要向主管機關報備，未經報備的協議不能得到豁免。雖然美國幾乎從未根據報備制度不授予航運協議組織的豁免要求，但這種制度還是能在協議被自動豁免之前起到一定的監督和震懾作用。我國航運反壟斷豁免制度剛剛起步，不適宜采用歐盟整體豁免的事后監管模式，美國個案豁免的報備制度比較適合我國的現狀。

《航運法》征求意見稿中，已經初步建立起了備案制度，要求航運公司在開辟、變更和退出某一航線時向主管機關進行備案，但它恰恰忽視了需要豁免的協議備案。未來《航運法》在制定時，要明確規定符合反壟斷豁免的協議應當向國家主管機關備案，并在其他相關條例中明確需要備案的協議內容。《國際海運條例》中要求班輪公會協議、運營協議、運價協議等應自訂立之日起15日內向主管機構備案，而班輪公會豁免已逐漸推出歷史舞臺，《航運法》包括班輪公會的豁免將不合時宜。一旦《航運法》明確將班輪公會協議排除在外，我國立法機關將相應調整配套法規的規定。但是對于那些可以給以豁免的聯營體協議和航線穩定化協議應當明確規定必須向主管機關備案。

2．調查和處理。我國《航運法》應汲取歐美國家先進的立法經驗，在注重協議備案環節同時，應對企業違法行為的調查和處理程序加以細化，保證主管機關在依法行政時有法可依。調查程序的啟動上，主管機關和任何主體都可以申請啟動調查程序，將航運反壟斷豁免協議或行為置于全社會的輿論監督之下。同時加大主管機關的調查范圍，企業辦公場所、董事或高級管理人員的住所及其他場所均可以納入調查范圍。經過調查，主管機關認為航運協議出現違反豁免規定情形時，可以首先由主管機關對企業或航運組織進行勸告要求其停止違法行為，或對其協議提供建議，要求協議主體修改協議內容。如果協議主體不修改協議或協議修改后仍然不符合規定，則看不符合條款與整個協議是不是可分。如果可分，則不符條款由于違反法律規定自動無效，但不影響整個協議的效力，協議還是可以獲得豁免；如果不可分，則可以宣布整個協議不能獲得豁免，宣告取消其豁免權利。協議主體濫用豁免權利，造成其他利害關系人損失時，不僅要賠償由此給他人造成的損失，同時可以考慮對其違法行為進行一定的經濟處罰。

(責任編輯高文盛)