我國行政執法評議考核制度評析

何　琳

摘要：執法評議考核是行政執法責任制中最關鍵的環節。但由于立法缺乏專門性，評議考核主體單一，評議考核內容不統一且抽象，評議考核方法落后等問題的存在，導致評議考核的結果往往難以真正反映行政執法的實際情況。從我國的實際情況來看，完善行政執法評議考核制度，主要應通過確立新的“以公民為中心”的價值理念，加快相關立法專門化的步伐，引人外部評議，進行考核內容的標準化和體系化建設，實現考核方法的多樣化和信息化等途徑進行。

關鍵詞：行政執法責任制；行政執法評議考核；評議考核立法

中圖分類號：922.1

文獻標識碼：A

DOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2009.03.017

行政執法評議考核制度則是評價行政執法工作情況，檢驗行政執法部門和行政執法人員是否正確行使執法職權和全面履行法定義務的重要機制，是行政執法責任制中最關鍵的環節。目前我國已有相當部分的省、自治區、直轄市制定頒布了行政執法責任制法規規章，在這些立法文件中都對行政執法評議考核進行了規范，有的省甚至還進行了專門的行政執法評議考核的立法。但各省級行政單位的行政執法責任制法規規章中不僅對行政執法評議考核制度的規范形式不一，而且規范內容也差異較大。這使得評議考核的結果難以真正反映行政執法的實際情況，進而影響行政執法責任制的推行，影響行政相對人對政府和行政執法機關的信任。因而有必要對各省級行政單位行政執法評議考核制度的相關立法進行具體分析，以推動行政執法責任制的發展與完善。

一、我國行政執法評議考核制度現狀

(一)我國行政執法評議考核制度的地方立法設置概況

截止至2008年5月1日，我國各省、自治區、直轄市的行政執法責任制相關地方法規、規章共計18部，其中甘肅和江蘇兩省進行了專門的行政執法評議考核的立法，此外湖南省出臺了《湖南省行政執法評議考核辦法》，四川省出臺了《四川省全面推行依法行政落實行政執法責任制評議考核方案》。

我國18個省、自治區、直轄市的行政執法責任制法規規章中，除江蘇省的立法0外都有評議考核的相關內容。其中，天津、內蒙古、湖北、陜西、山西的立法中單獨將評議考核作為一章，吉林和甘肅的立法中將考核與監督合在一起作為一章，北京和廣西的立法中都將評議考核的內容放在行政執法監督章中。廣東、海南、青海、重慶、黑龍江、遼寧、江西、貴州等8個沒有設章的行政執法責任制法規規章中，除了重慶的立法中將評議考核作為行政執法職責的一項加以規定，其它各地行政執法責任制立法法規規章都將評議考核作為單獨的內容予以規定，而黑龍江的立法用了13條的大篇幅來規定評議考核。

(二)我國行政執法評議考核制度的立法主要內容

1．行政執法評議考核主體。各省級行政單位行政執法責任制法規規章中以縣級以上人民政府為行政執法評議考核主體的有天津、北京、吉林、內蒙古、海南、甘肅、廣西、湖北、黑龍江、遼寧、江西、山西、江蘇、湖南等14地；以各級行政執法機關為行政執法評議考核主體的有天津、北京、吉林、內蒙古、廣東、海南、青海、重慶、甘肅、廣西、湖北、黑龍江、遼寧、江西、山西、江蘇、湖南等17地；以縣級以上人民政府的考評機構和行政執法機構的考評機構為評議考核主體的只有陜西的立法；以縣級以上目標管理工作機構與政府法制機構為評議考核主體的有貴州和四川。

2．行政執法評議考核內容。關于行政執法評議考核的內容，《國務院關于推行行政執法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)中已明確指出，評議考核的主要內容是行政執法部門和行政執法人員行使行政執法職權和履行法定義務的情況，包括行政執法的主體資格是否符合規定，行政執法行為是否符合執法權限，適用執法依據是否規范，行政執法程序是否合法，行政執法決定的內容是否適當，行政執法決定的行政復議和行政訴訟結果，案卷質量情況等。《意見》還要求評議考核主體要結合不同部門、不同崗位的具體情況和特點，制定評議考核方案，明確評議考核的具體標準。

各省級行政單位行政執法責任制法規規章中，將行政主體資格是否符合規定作為行政執法評議考核內容的有海南、甘肅、陜西、山西、江蘇、四川等6地；將行政執法行為是否符合法定權限規定作為行政執法評議考核的內容的有北京、青海、甘肅、湖北、黑龍江、貴州、陜西、山西、江蘇等9地；將適用執法依據是否規范規定作為行政執法評議考核內容的有海南、甘肅、陜西、山西、江蘇等5地；將行政執法程序是否合法規定作為行政執法評議考核內容的有北京、海南、青海、甘肅、陜西、山西、江蘇、湖南、四川等9地；將行政執法決定的內容是否合法、適當規定作為行政執法評議考核內容的有甘肅、陜西、山西、江蘇等4地；將行政執法決定的行政復議和行政訴訟結果規定作為行政執法評議考核內容的有天津、海南、青海、甘肅、湖北、陜西、山西、江蘇、湖南、四川等10地；將案卷質量情況規定作為行政執法評議考核內容的有北京、青海、甘肅、陜西、山西、江蘇、湖南、四川等8地。其中只有陜西、甘肅、山西和江蘇的立法中包括了全部7項行政執法評議考核內容，而吉林、內蒙古、廣東、廣西、遼寧、江西的立法中均無這7項內容。

3．行政執法評議考核方法。《意見》中指出，行政執法評議考核可以采取組織考評、個人自我考評、互查互評相結合的方法，做到日常評議考核與年度評議考核的有機銜接。

各省級行政單位行政執法責任制法規規章中規定了組織考評方法的有天津、北京、吉林、內蒙古、廣東、海南、青海、甘肅、廣西、湖北、黑龍江、貴州、陜西、遼寧、江西、山西、江蘇、湖南、四川等19地；規定了個人自我考評方法的有吉林、甘肅、湖北、山西、江蘇、四川等6地的立法；規定了互查互評方法的有山西、江蘇、四川等3地；規定了日常評議考核方法的有北京、山西、江蘇、四川等4地；規定了年度評議考核方法的有北京、青海、甘肅、廣西、山西、江蘇、四川等7地。只有山西、江蘇、四川省等3地的立法中規定了行政執法評議考核的所有5種方法。

二、我國行政執法評議考核制度現存的主要問題

從目前各省級行政單位的立法來看，我國行政執法評議考核制度的立法設置、考核主體、考核內容和考核方法都還存在一些問題。

(一)行政執法評議考核制度的立法缺乏專門性

行政執法評議考核制度的立法缺乏專門性主要表現在兩個方面。第一，有的地方的行政執法責任制立法中沒有將評議考核單獨設章。除江蘇的立法外17個省、自治區、直轄市的行政執法責任制法規規章中都有評議考核的相關內容。但單獨將評議考核作為一章的只有天津、內蒙古、湖北、陜西、山西等5地的立法。吉林和甘肅的立法將考核和監督合在一起作為一章，北京和廣西都將評議考核的內容放在行政執法監督章中。廣

東、海南、青海、重慶、黑龍江、遼寧、江西、貴州等8地的立法在結構上就是沒有設章的。第二，行政執法評議考核的專門立法不多。全國各省級行政單位中只有甘肅、江蘇、湖南、四川四省進行了專門的行政執法評議考核的立法，僅占13％。

(二)評議主體單一，基本上拘限于內部評議

大部分省、自治區和直轄市的立法都是以政府和行政執法機構為評議考核主體的，成立專門考評機構的只有兩個，占總數的10％。《意見》中對評議考核主體也規定：“地方各級人民政府負責對所屬部門的行政執法工作進行評議考核，同時要加強對下級人民政府行政執法評議考核工作的監督和指導。國務院實行垂直管理的行政執法部門，由上級部門進行評議考核，并充分聽取地方人民政府的評議意見。實行雙重管理的部門按照管理職責分工分別由國務院部門和地方人民政府評議考核。各行政執法部門對所屬行政執法機構和行政執法人員的行政執法工作進行評議考核”。在各省級行政單位的立法中，即使成立專門的考評機構也是在政府內部、行政執法機關內部設置的考評機構。這就是說，我國目前的行政執法評議考核主體只有政府和所屬行政執法機關，基本上拘限于內部評議。

(三)評議內容抽象且無統一標準

20個省、自治區、直轄市的立法中只有陜西、甘肅、山西和江蘇的立法中包括了《意見》中所列的行政執法評議考核的全部7項內容，而吉林、內蒙古、廣東、廣西、遼寧、江西的立法中均無這7項內容。有些地方的法規規章將法律、法規、規章的宣傳效果規定為行政執法評議考核的內容，如北京、湖北的立法。有些地方的法規規章將行政執法人員的各方面素質以及勤政和廉政情況規定為行政執法評議考核的內容，如北京、青海、黑龍江的立法。有些地方將行政執法效果規定為行政執法評議考核的內容，如北京、海南、青海的立法。有些地方將行政執法責任的追究情況規定為行政執法評議考核的內容，如吉林、海南、湖北江西、貴州的立法。還有些地方干脆籠統規定行政執法評議考核的內容，如內蒙古、重慶、廣西的立法。可見各地立法在評議考核的內容設置上是極不統一的，而且內容比較抽象，可操作性不強，沒有相應的規范化、科學化的標準和指標體系，這將導致評估結果的客觀性大打折扣。

(四)評議方法簡單，缺乏科學性

在評議方法上，除了組織考評方法是基本上所有省、自治區、直轄市的立法都有規定，其它方法所占的比例都很小。這表明，我國目前行政執法評議考核的方法還很簡單，不僅個人自我考評、互查互評、日常評議考核、年度評議考核都沒有制度化、法律化而且沒有引入在西方國家廣泛采用的電子政務；其次現行的評議考核方法主要是自上而下的“官方評估”。這種自上而下的評估方式由于其過程的封閉性、神秘性和缺乏監督，最終導致評估結果失真，可信度過低。

三、完善我國行政執法評議考核制度的途徑

針對實踐中行政執法評議考核制度存在的問題，各省級行政單位行政執法評議考核制度建設與完善應注意以下幾個方面。

(一)確立“以公民為中心”的價值理念

政府為了管理的便利，在社會管理的結果上往往是追求社會的秩序，而漠視公眾的需要和利益。中國社會是一個市民社會不發達，行政權力總是處于天然優勢地位的社會。中國封建社會結束以后，政治觀念中仍然強調的是國家對社會的管理，社會是從屬于國家并從國家中派生出來的，先國家后社會的觀念一直處于統治地位。在權利與權力的關系上，重義務輕權利，個人權利要服從集體利益的需要，當個人權利與集體利益發生矛盾或沖突時，個人權利必須讓位給集體利益，權利缺乏應有的保障和救濟。在現實中，行政權與計劃經濟體制融為一體，并滲透于社會生活的方方面面，行政權缺乏有效的制約。因此在社會管理的過程中，往往是用強行攤派、行政命令等剛性方式，而缺少柔性管理的理念。然而政府推行行政執法評議考核制度勢必需要強化政府內部的服務意識，這無疑對于習慣于通過進行社會動員統一配置社會資源和保持社會平衡的政府官員是一個很大的挑戰。對政府進行考核評估，也間接地要求“政府本位”向“公眾本位”轉變，“權力本位”向“權利本位”轉變，要求關心公眾的需要，接受公眾的監督。因此，要順利推行行政執法評議考核制度首先要樹立新的價值理念——“以公民為中心”。

(二)完善行政執法評議考核的相關立法

首先，在已有的行政執法責任制法規規章中應設專章對行政執法評議考核制度加以規范。筆者認為從評議考核制度在行政執法責任制中的地位與重要性來看，在行政執法責任制法規規章中應該將評議考核作為單獨一章予以專門規范，而不應將評議考核與其他內容合并在一起進行規范。關于評議考核結果的運用，目前基本上所有地方的行政執法責任制法規規章都是將其放在評議考核的內容之中。這樣做會在立法上出現重復，因為對評議考核結果的運用包括獎懲兩方面，如果在評議考核中規定了懲，那么行政執法責任的追究又規定什么呢?而且將獎懲分開也不妥當，明明是一個問題卻分在兩個不同的章節進行規定，顯然不妥。因此，還是將其作為和行政執法責任追究相對應的內容放在行政執法責任落實部分較好。

其次應加快進行行政執法評議考核的專門立法工作的步伐。目前我國已有四個省進行了行政執法評議考核的專門立法工作，這無疑將推動行政執法責任制的進一步發展與完善。但這涉及到一個問題：既然有的地方已有專門的《行政執法評議考核辦法》，那么在各省級行政單位行政執法責任制法規規章中還要不要對評議考核制度進行規定?例如，江蘇省由于有專門的《江蘇省行政執法評議考核辦法(試行)》，就沒有在《江蘇省行政執法責任制規定》中再單獨規定行政執法評議考核的內容。筆者認為，在各省級行政單位的行政執法責任制法規規章中依然要對評議考核制度進行規定，但這里的評議考核制度與專門的《行政執法評議考核辦法》中的評議考核制度是不同的，兩者之間絕不是簡單的重復。各省級行政單位行政執法責任制法規規章作為本行政區域內行政執法責任制的基本立法文件，它對評議考核的規定應是基本性的，也就是說各省級行政單位行政執法責任制法規規章應對行政執法評議考核的基本內容作出原則性規定。這些基本內容應以《意見》為依據，具體包括：評議考核的基本要求、評議考核的主體、評議考核的內容、評議考核的方法等。各省經行政單位專門的《行政執法評議考核辦法》，則應依據本行政區域內的行政執法責任制法規規章中對評議考核基本內容的原則性規定進一步細化，設計具體的評議考核實施辦法。

(三)評議考核主體多元化

評議主體是指評議活動的行為主體，即“誰來評議考核”。“凡是屬于最多數人的公共事務通常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留

心到其中對他個人多少有些相關的事務”，即不同的評議考核主體所關注的重點是不同的，“對于任何類型的設計活動，其根本原則都在于必須讓將要使用這些系統的有關人員參與這個系統的設計”。

1．內部評議。政府是承擔行政活動的主體，這是現代行政的基本狀況。在現代國家，失去了行政的專門性，即等于失去了實現人民福祉或者公共利益的可能性，也就等于失去了國家及行政存在的意義。因此內部評議有利于實現一定的引導和監督目的，具體包括行政執法部門自身評議和上級機關評議。

2．外部評議。內部評議由于其自身的局限性，在實踐過程中導致了一些執法部門只唯上不唯實，“政績”做給上級看，做給領導看，難以達到預期的目的，不僅無助于行政執法績效的提升，相反卻損害了執法部門的形象。因此，行政執法評議考核主體結構應從單一型趨向多元型，引入外部評議。這其中包括：專家評議、社會公眾評議、新聞媒體公眾組織評議、監察機關評議。

無論是內部評議還是外部評議都有自身特定的優勢，有著不可替代的作用，但同時各自也都存在著難以克服的局限。應該將兩者結合起來，選擇多元化的評議主體，以實現“內外雙向評議”。

(四)評議考核內容標準化、體系化

我國目前各省級行政單位的行政執法責任制法規規章的評議考核內容既不統一又抽象，實踐中難以操作。應借鑒外國“3E”經驗建立規范科學的評議考核標準與指標體系。在評議考核標準上應該包括量和質兩個層次。“量”體現執法效率的高低，可以表示為效率比例；“質”體現執法機關作出執法行為的態度、能力以及公眾的滿意程度等。在指標體系上具體應把握三個方面：一是指標設計應把握“4E”即，經濟(Eeonomy)、效率(Ef-ficiency)、效益(Effectiveness)及公平(Equity)；二是指標設計要體現“以人為本”的準則：既要考核已經表現出來的成績，又要考核潛力績效，以體現公平；三是指標設計不能盲目地借用西方發達國家的案例，應注意與我國的國情相結合。我國地區間差別較大，指標設計不可能大一統，應適當考慮地區差異建立指標體系。

(五)評議考核方法信息化

行政執法評議考核能否得出客觀公正的結果在很大程度上取決于評議考核方法的適用，國外的實踐證明，電子政務是對政府進行評議考核的一個重要方法，可以從不同的渠道取得信息和服務，以提高信息的及時性、準確性、可靠性以及信息分析、處理、傳遞和使用的能力和效率。依托電子化政府工程平臺，引入電子政務評議考核方式，是探索和創新行政執法評議考核的有效途徑。

第一，在評議考核制中應用網絡技術可以減少評議的中間環節和評議材料的失真。各行政機關要充分發揮網絡技術在行政執法評議考核中的作用，要按照科學化、精細化操作思路，把行政執法的實體法規則細化為崗位工作標準、權限、責任，并依據程序法的要求制定工作流程，使每一項執法工作都必須按程序、標準、時限進行，從而建立起一種“齒輪傳動式”的工作機制。在此基礎上，要注重通過實施信息化管理將傳統的行政執法方式轉換成行政執法專業化、流程化管理，促使崗位職責“人機結合”，充分利用計算機網絡的自動控制和遠程傳送的特點進行行政執法流程再造，全面實施行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政執法計算機信息化處理，實現執法信息的網絡傳輸和集中共享，使行政執法行為在網絡中留下活動的記錄，這樣既為行政執法評議考核獲得真實、準確的信息，也使行政執法工作的各個環節置于嚴密監控之下。

第二，可以關注到對電子政務特殊服務對象的評估。電子政務在各個國家都是一個自上而下的系統工程，都不同程度地面臨著“數字鴻溝”的挑戰。外國有些國家比如美國電子政務的評估特別關注弱勢群體，對于基礎設施的普及率以及殘疾人網上服務等項目的評估已經逐漸提上日程。而“數字鴻溝”在我國尤為嚴重，農民、殘疾人及偏遠山區的公民對于電子政務的認識幾乎還是零，在評估工作中，應該更加關注這些群體的設施保障和知識保障。

(責任編輯高文盛)