經濟危機視野下的政府職能探析^①

馬立黨

[摘 要]經濟危機一方面對政府履行職能提出了新的挑戰和要求,另一方面檢驗了危機爆發之前的政府職能行為和政策選擇的效果。從美國的經濟危機中政府職責的功能看經濟危機對我國政府履行職能的啟示。

[關鍵詞]經濟危機;政府職能

[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0033-02

由美國“次貸危機”引發的新一輪全球金融危機給世界各國經濟造成了不同程度的危害和影響,其影響何時結束還不敢斷言。經濟危機一方面對政府履行職能提出了新的挑戰和要求,另一方面檢驗了危機爆發之前政府職能行為和政策選擇的效果,因此從經濟危機的視角來分析政府職能問題就很有意義。美國是世界上一百多年來經歷經濟危機次數最多的一個發達國家,因此本文以美國的經濟危機為參照,就經濟危機條件下政府職能問題談一些粗淺的看法。

一、市場經濟條件下現代政府職能的含義

在一定意義上講,現代政府的職能問題也就是市場經濟的問題。市場經濟的發展不是一帆風順和風平浪靜的,有危機和風險,因此需要政府履行職能,發揮“看得見的手”的積極作用。根據政府與市場關系的不同,當代世界形成了多種不同的市場經濟模式,主要有英美模式、日本模式、德國模式、北歐模式、東亞模式。中國是類似于東亞模式的政府主導型的市場經濟模式。在各種市場經濟模式的國家里,有一個共同的話題:政府與市場的關系問題。從理論上講,這一問題包括兩個方面:一是需要怎樣的市場的問題,一是需要怎樣的政府的問題,其中關鍵是如何權衡政府與市場各自權限及其邊界的問題。實際上二者并不矛盾,市場經濟模式體現著政府職能模式,政府職能模式要適應市場經濟的發展要求;如果二者發生較大矛盾,則經濟運行就有可能出現問題。當一個國家的經濟體制還不是很完善或爆發經濟危機的情況下,在這一對矛盾當中問題的焦點是:政府的職能問題,也就是政府如何正確定位自己的職責權限的問題,如何有效發揮職能作用的問題。

要研究經濟危機條件下的政府職能,首先要搞清楚市場經濟條件下現代政府職能問題。所謂政府職能,是指政府的職責和權能。現代政府職能包括三層涵義,即政府的責任、政府的職權、政府與市場的關系。在現代市場經濟中,政府責任分為三個層次:第一是政治責任,第二是政策責任,第三是管理責任。政治責任涉及政府治理的合法性問題,政策責任涉及政府公共政策的有效性問題,管理責任涉及政府公共管理的效率和效果的問題〔4〕(P83)。在經濟運行健康平穩的情況下與發生經濟危機的情況下,政府的責任會有不同的要求和側重,其中政府的政策責任在經濟危機條件下是極其重要的,因為恰當而且及時的政府政策對走出經濟危機有著至關重要的作用,相反不恰當、不適時甚至錯誤的政策判斷和決定有可能加深經濟危機的程度。從政府職權看,任何一個政府都有經濟職能和社會職能。從經濟社會發展的需要而言,政府對這兩種職能的承擔具有共時性和非均衡性。所謂共時性就是指在同一時間段或橫斷面上政府必須同時承擔這兩種職能;所謂非均衡性是指在一段特定的歷史時間段內,政府只能相對地偏重于行使自身的某一維度的職能,或者說在某一特定時期會有比例或地位上的區別。現實中,人們對政府職能的理解存在著偏頗,狹義地理解了政府職能,將政府職能局限地理解為政府的職責功能。事實上這樣的理解是片面的,因為沒有包含“政府責任”和“政府與市場關系”兩個方面。這樣以來,對政府職能理解的偏頗往往導致職能行為和政策選擇上的一些問題。研究政府職能問題,實質是研究政府在國家經濟和社會發展中的地位、作用以及如何有效實現公共管理的問題。一般地,政府職能的實現,取決于政府積極有效地開展制定和執行各類公共政策、實施政府公共管理、提供公共服務等活動,因此政府的公共管理政策和經濟干預政策(宏觀調控政策)就是研究政府職能時所必須考慮的。

二、經濟危機與現代政府職能

在“危機”概念的界定上,羅森塔爾(Rosenthal,1989)等人的觀點頗具代表性,認為危機就是“對一個社會系統的基本價值和行為架構產生嚴重威脅,并且在時間性和不確定性很強的情況下必須對其做出關鍵性決策的事件”。〔2〕(P2)根據這一概念,筆者以為經濟危機是指經濟領域發生的對整個社會經濟系統和人們行為價值、經濟利益產生嚴重威脅,并且需要做出關鍵性決策的突發性事件。經濟危機具有三個基本特征:突發性、危害性、公眾性。

自資本主義誕生起,實行市場經濟制度的資本主義國家發生了無數次經濟危機。以美國為例,近一百多年來,美國共發生了四次比較嚴重的經濟危機,分別是1907年、1929年、1987年和2008年。以20世紀30年代美國經濟危機為例。這次美國經濟危機的爆發源自于一場稱之為“產業合理化”的“效率運動”。然而“效率運動”所帶來的效益,卻被資本家攫取。社會上工人和資本家的貧富差距日益拉大。由于市場經濟沒有解決收入公平分配的有效機制,美國政府也沒有重視公平問題,于是導致就業和消費越來越陷于停滯,矛盾的積累最終導致了經濟危機的總爆發。面對這次危機,美國政府重新審視了自身職能,強調政府干預經濟的作用,最終渡過了經濟危機,以美國為首的西方資本主義國家“驕傲”地找到了醫治經濟危機的良方“凱恩斯主義”。這次危機給西方資本主義國家及其主張自由市場經濟的經濟學家們以深刻的教訓:資本主義的自由市場經濟并不是完美無缺的,經濟危機的爆發表明了市場的缺陷和資本主義制度的弊端;經濟危機也給人們留下了有益的啟示:政府在經濟發展尤其是應對經濟危機方面應當而且可以發揮重要作用。這次經濟危機留給當代人們的啟示是:不論是姓“資”還是姓“社”的市場經濟,都要重視社會收入的公平分配問題,注意處理好效率與公平的關系問題,重視處理好政府與市場的關系問題等等,如果經濟危機處理得當,危機也可能是新的契機,實現所謂的“彎道超車”。

再看2008年的美國金融危機。在危機爆發之前的數年,美聯儲通過多次降息、放松銀根,致使美國房價過快上漲。由于美國政府過度信奉自由經濟政策,放松對金融市場的監管,允許了“次級抵押貸款”的做法。大規模的“次貸”既造成了房地產市場的非理性繁榮,也孕育了次債貸款的危機。同時美國經濟在全面復蘇后出現走向通脹的危機。于是美聯儲連續上調利率,這就加大了借款人的還款壓力,這時正好遭遇房價迅速下跌。在資不抵債的情況下,借款人只好將房產扔給貸款人,貸款人(主要是商業銀行)為了回避風險又把“次級抵押貸款”創新為“次級抵押貸款債券”賣給金融投資機構,最終持有大量“次級抵押貸款債券”的金融機構出現資金斷裂,金融危機爆發了。對比這兩次經濟危機,30年代經濟危機的問題主要在市場機制,而本次經濟危機的主要問題在市場主體及其政府履行職能上。由于全球經濟的聯系日益密切,本次經濟危機的影響范圍可能更廣,對

中國政府履行職能、應對危機的啟示和借鑒意義更強。這次危機帶給人們的教訓和啟示是:資本主義經濟危機的發生不僅源于市場機制的弊端,而且市場主體的過渡貪婪和過渡“金融創新”更是直接的重要的原因,而在市場主體中“經濟人”并非是完全理性的,因此政府要對經濟運行的重要領域進行必要的調節,對市場主體及其行為進行必要的監管。

三、經濟危機對我國政府履行職能的啟示

美國20世紀30年代的經濟危機和2008年的金融危機對進一步正確認識市場經濟條件下政府的職責功能,有效發揮政府宏觀調控作用有著積極的啟示意義。

其一,各級政府要在應對經濟危機上正確履行職能、有效發揮作用。中國是政府主導型的市場經濟模式,這一特點決定了政府在經濟發展中承擔著不可或缺的職責功能,因此積極應對經濟危機是各級政府不可推卸的責任。面對當前全球金融危機的沖擊和影響,我國政府在應對危機、推動經濟發展的問題上要解決好三個問題。其一,準確分析判斷經濟危機對中國的影響。要從機遇和挑戰兩個角度,從近期(一年)、中期(三年)、遠期(五年以上)三個方面來分析經濟危機對我國經濟發展的影響。其二,準確判斷和把握我國宏觀經濟形勢。要從成績和問題兩個方面、從縱向和橫向兩個方向來分析判斷國家宏觀經濟的走勢,重點分析測算國內經濟受全球金融危機的影響面有哪些、影響的廣度和深度有多大?其三,在準確判斷宏觀經濟運行情況的基礎上,政府對自身職能要進行正確定位和適時調整。中央政府要從全球經濟發展的形勢和完善我國市場經濟體制的高度從政府責任(政治責任、政策責任、管理責任)、政府職權、政府與市場關系三個角度全面準確審視政府職能,強化政府在應對經濟危機上的公共管理政策和宏觀調控政策。中央政府宏觀調控政策要體現針對性、有效性、導向性、靈活性的特點,地方各級政府公共管理政策要體現基礎性、公益性、保障性的特點。

第二,政府要以應對經濟危機為契機加快推進行政管理體制改革,建設服務型政府。這次經濟危機給我國行政管理體制改革和政府職能轉變提供了重要契機,主要體現在:經濟危機要求政府盡快轉變職能、提升效能、科學決策、規范行政,這些與建設“服務型”政府的目標要求是一致的;經濟危機給政府的行政效率、行政作風、創新意識等提出了更高的要求,這對加強和改進政府職能具有積極的促進作用;經濟危機強化了政府對民生問題的關注、對社會公平正義的關注、對弱勢群體的關注、對經濟安全的關注、對突發性災難危機的關注、對社會基礎設施的關注等等,這有助于強化政府的社會管理和公共服務職能意識。在經濟危機的背景下,加強和改進政府職能建設,需要認真貫徹落實黨的十七大精神關于“加快行政管理體制改革,建設服務性政府”的精神和要求,按照總體目標和具體部署加快推進相關改革。

第三,經濟危機條件下政府履行職能要以尊重市場規律和經濟法律規范為前提。經濟危機條件下,政府要履行職能,發揮“看得見的手”的有益作用,以彌補市場的缺陷,具體來說,政府要在保障民生、促進就業、擴大內需、維護市場秩序、強化社會管理、提供公共服務、進行危機預警和反饋、改善公共設施和基礎設施、保障經濟安全運行等方面發揮積極的重要作用。然而,經濟危機條件下,在政府與市場的關系上,往往政府扮演了強者的角色,政府管理和調節經濟在缺乏監督和自律不夠的情況下,很有可能破壞經濟運行,加深經濟危機的程度。因此,經濟危機條件下,政府履行職能,應當以尊重市場經濟運行的基本規律和法律規范為前提,當好經濟運行的合格裁判員、滿意引導員和優秀服務員。

[參 考 文 獻]

〔1〕劉剛.危機管理〔M〕.北京:經濟出版社,2004.

〔2〕高德步.30年代大危機的歷史警示〔N〕.中國經濟時報,1999-05-28.

〔3〕李丹陽.兩難抉擇與政府職能轉變〔J〕.學術研究,2008,(03).

〔4〕胡家勇.“市場經濟中的政府職能”研討會綜述〔J〕.經濟研究,2005,(08).