新公共管理理論及其對我國政府再造的啟示

陳恩平^a,徐沈倩^b

[摘 要]興起于西方發達國家的“新公共管理”運動及其間產生的新公共管理理論對各個國家的政府改革有很大的影響。“新公共管理”作為一種新的管理學內容,在各方面尚存在著較大的開發潛力。因此,系統總結“新公共管理”改革的內容,與我國行政改革相結合而分析,對我國的政府再造有著重大的啟示意義。

[關鍵詞]新公共管理;政府再造

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0042-02

20世紀70年代末以來,新西蘭、英、美等西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境,進行了“重塑政府運動”、“企業型政府”、“國家市場化”等一系列名稱不同但實質相同的政府改革。這些改革運動是在對傳統公共行政進行批判的基礎上,以市場化改革為導向,將市場機制引入政府管理體系中,以提高公共管理的經濟效率和效益,解決政府面臨的財政、管理和信任危機。澳大利亞學者歐文·E·休斯在將這一系列改革措施統稱為“管理主義”或“新公共管理”。^①這也成為20世紀90年代以來,世界范圍內各國政府實施行政改革的代名詞。

一、新公共管理理論與政府再造的內涵

(一)新公共管理理論的基本內涵

由于新公共管理在各國有不同的表現形式,故不同的學者對其內涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國內外較具代表性的論述。

——胡德的觀點

英國學者胡德在擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將新公共管理的內涵歸納為:1.向職業化管理的轉變;2.標準與績效測量;3.產出控制;4.單位的分散;5.競爭;6.私人管理部門的風格;7.紀律與節約。

——奧斯本和蓋伯勒的十大原則

美國學者戴維·奧斯本與特德·蓋伯勒在1992年發表的《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區擁有的政府:授權而不是服務;3.競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業心的政府:有收益而不浪費;8.有預見的政府:預防而不是治療;9.分權的政府:從等級制到參與和協作;10.以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革。^②

——歐文·E·休斯的觀點

澳大利亞學者歐文·E·休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現”。^③并將新公共管理的共性歸納為六大要點:1.該模式意味著對傳統行政模式的重大改變,注重結果的實現和管理者個人負責任;2.一種脫離官僚制的趨勢,目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規定組織和人事任期目標,建立績效評估系統,其背后的推動力是“三E”(經濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;

5.將掌舵與劃槳分開,民營化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢。

——陳振明的觀點

我國學者陳振明在總結了西方學者的基礎上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為強調職業化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰略管理、提供回應性服務、公共服務機構的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關系的改變等八個方面。^④

(二)新公共管理與政府再造

“再造”一詞是美國管理大師漢默和錢皮提出來的,是對組織流程的基本問題進行反思,并對它進行徹底的重新設計,以便在成本、質量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據德國行政學者塞頓托夫的觀點,其應包括現代行政國的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會,以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長,而更重要的是質的方面的改變。

“政府再造”一詞,在很大程度上標明了現如今人們在行政改革問題上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業,公民當作顧客,效仿企業以顧客為中心的服務方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運作。在運用新公共管理進行改革的同時,也就是政府流程再造的過程。

二、我國政府公共管理的現狀及政府再造的障礙

(一)我國政府公共管理的現狀首先,經驗化管理還普遍存在。雖然,我國的行政體制已建立了類似科層制的結構,但制度化管理的要求卻遠未實現。個人偏好和經驗仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據,規則和制度依舊被他們拋之腦后。同時,規則和制度本身的不健全,也阻礙了其應有功能的發揮。

其次,公共部門在權力行使中缺乏有效的監督,上下級之間并未形成以制度為依據的管理,而還是存在著下級唯上級是從的局面。這使得我國職能部門在行使權力時,仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監督的閉合回路。

最后,行政機構設置不夠合理,致使部分政府機構職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區,另一方面又出現多頭管理,最終導致政府部門的低效運作。

(二)我國政府再造的障礙

1.觀念障礙

許多公務員并不能真正理解“流程”的含義,也就區分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢必會保守不前,不能實現政府流程的突破。還有就是大多數的公務員還是缺乏服務意識,以顧客為導向的思想并未樹立,“官本位”意識仍然很嚴重。這些都影響著政府再造的順利進行。

2.體制障礙

目前我國還處于不斷適應市場經濟發展要求的轉型期,行政體制仍然不完善,科學合理的政府管理體制還未確立,政府部門內部、部門與部門之間、上下級之間仍然存在許多矛盾和問題。同時,在人事行政上,公務員的制度仍不完善,公務人員的管理體制仍然遵循科層價值,等等。

3.技術障礙

在當今的信息社會,信息技術在任何領域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術的快速發展以及信息技術與經營過程的創造性結合。但是,目前中國的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時處理能力比較薄弱,政府網絡技術利用率不高,網絡基礎設施不夠完備,政府網絡統一性差,網絡傳輸可靠性低,政務在線處理技術未廣泛運用,政府網站建設仍處于起步階段。

三、新公共管理理論對我國政府再造的啟示

通過對新公共管理理論的介紹和分析,結合我國的實際情況,可以得出以下借鑒和啟示:

(一)將科學的企業管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實現其向新公共管理模式轉變

我們知道,企業一向將效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業的一些科學的管理方法,如目標管理、績效評估、成本考核等引入政府機構將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強調的。盡管政府部門的公共管理和企業的管理對象、方式、目的不同,但是企業管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務員應該和企業員工一樣樹立效率意識,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。

(二)加速政府組織機構變革,以適應市場經濟的需要精簡政府組織機構,解決機構龐大、臃腫、人浮于事的現象;建立合理的組織機構使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責不清、相互推諉的現象。改革政府組織機構,是政府在新公共管理理論的指導下,進一步轉變職能、下放權力,以達到提高行政效率的目的。

(三)引入競爭機制,注重政府服務效率和質量政府是公共服務的提供者,但是并不等于所有的公共服務都應該由政府提供,在市場經濟競爭機制中,政府是作為一個特殊的經濟行為主體參與經濟活動的,應該拋棄傳統公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營部門參與公共服務的供給,引入競爭機制,通過競爭實現低成本和高效率,政府的角色應定位為“有事業心的政府有收益而不浪費”^①。對于我國來說,一方面,將競爭機制引入公共服務領域,允許和鼓勵一些私營部門進入,可以改變我國基礎設施建設中長期存在的瓶頸現象。另一方面政府部門提高行政服務效率和質量,也有利于公共服務的有效供給,利于服務型政府的塑造。

(四)增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府新公共管理力圖打破傳統公共模式下政府與社會的關系,重新對政府職能和社會的關系進行定位。公共管理部門應是為公眾服務的機構,而公務員則是對公眾負責的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時享受政府服務的“顧客”。因此政府應增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府。

建設規范化服務型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權力,從管制型政府向服務型政府轉變,全面履行政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。其次,完善政府運作機制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運轉協調、行為規范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監督機制,加強對各級行政機關的執法監督。主要包括加強對各級領導干部特別是主要領導干部的監督,加強行政執法的制度建設,加強行政執法監督的組織建設,加強政府內部監督,加強人民群眾和社會輿論的監督,等等。^②

(五)注重行政工作績效,努力節約行政成本新公共管理根據交易成本理論認為,政府應該注重管理活動的效率和質量。而我們傳統的公共管理注重的是投入而不是結果,注重的是既有的法律規章制度而不是實際的工作績效。這就造成了行政成本的大量浪費,卻得不到有效的管理。因此,我們在政府再造中必須注重工作的績效,注重分析投入和產出比,政府也要講究成本核算,及注意節約行政成本,以最小的投入實現最有效的管理目標。

(六)營造以顧客為導向的公共行政文化新公共管理改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關系,政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構,而是負責任的企業家,公民則是其“顧客”或“客戶”。政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務,只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。具體說來,就是通過調查,傾聽顧客意見,建立明確的服務標準,向顧客作出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權利,以實現改善公共服務質量的目的。

[參 考 文 獻]

〔1〕曾維和.新公共管理的局限性及改進路徑〔J〕.東北大學學報,2009,(03).

〔2〕孫浩波.新公共管理理論對重塑中國政府行為的啟發〔J〕.管理世界,2009,(05).

〔3〕趙成根.新公共管理改革:不斷塑造新的平衡〔M〕.北京:北京大學出版社,2007.

〔4〕陳振明.政府再造——西方新公共管理運動述評〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2003.

〔5〕陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2003.