消除城鄉二元結構:浦東模式及其比較分析

桂家友 文 軍

摘要：經過近20年的發展實踐，上海市浦東新區在消除城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展方面形成了具有自身特色的發展模式。同西方二元結構的“經典模式”和國內典型模式比較分析中，我們可以大體歸納出浦東模式的主要特征體現在憑借政策優勢，政府強力推動，以城市主導型發展為核心，倡導規劃先行先試，注重管理體制和社會政策的城鄉一體化建設。

關鍵詞：城鄉關系；二元結構；浦東模式

中圖分類號：G230

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)06-0063-04

一、消除城鄉二元結構：浦東模式的主要特征

縱觀東西方歷史，由于與社會穩定和朝代更迭直接相關，城鄉關系問題一直是社會各界最為關心和致力解決的重大問題。今天，它不僅關系到國計民生，而且也是多學科研究的焦點。在當代中國，“城市”和“鄉村”代表的不僅僅是兩種不同的生產和生活方式類型，也是兩種不同的社會文化類型和社會發展階段，它們在產業構成、發展水平、文化意識、職能作用等方面都相互區別，并形成了具有持久影響力的二元結構狀態。可以說，“二元結構”成了理解當代中國最為重要的“關鍵詞”之一。然后。隨著2003年中國政府全面取消農業稅，中國便開始拉開了消除城鄉二元結構的序幕。2005年中共中央提出“以工補農、以城帶鄉”的處理城鄉關系的大政方針，成為新時期中國破解城鄉二元結構、走向城鄉一體化的里程碑。在這方面，各地都形成了一些比較好的經驗和模式。其中，上海市浦東新區的發展模式就是一個比較具有典型意義的消除城鄉二元結構的發展模式。這一模式形成的主要特征有：

第一，依靠政策優勢，政府大力推動。浦東城鄉一體化的推進主要是在政府的推動下實現的，即自上而下的方式。這也是我國城鄉一體化的共同特點。政府不僅是推動者也是主導者，通過特批、審批、直接分派等手段協調和分配各種資源。在向農民征地、提供農民待遇等方面有力推動城市化快速向農村地區推進，為城市發展和現代部門發展爭取更大的空間，并利用中央和上海市的各項優惠政策給浦東發展和轉變二元結構提供重要的制度保障。這種政策優勢和強有力的政府推動，使得浦東在短期內積聚了大量的資本，從而為推進浦東經濟社會快速發展和城鄉社會結構轉變提供了基本保證。

第二，依托載體保障，實施城市主導型發展。城市主導型的城鄉一體化，只有在大城市和發達地區才具有示范性。浦東模式是以大力推進城市的產業輻射來帶動農村發展，以快速推進城市向郊區或農村地區擴張來實現城市化的。城市是主導，現代部門成為主體，而農村、農業、農民都在逐步消失。為有效推進城鄉一體化，浦東構建了消除二元結構實實在在的載體，這些載體包括功能區域建制、新市鎮規劃和新郊區新農村建設，三者構成了三個層級一個完整的體系。有了載體，消除城鄉二元結構才有了根本保障。

第三，積極探索城郊管理體制上的“合一”。浦東新區成立初期并不是一級政府組織，沒有統一管理的政府機構。在這片土地上，國家開發區以及城區和郊區彼此之間沒有太大聯系，開發區成為浦東的“飛地”，對浦東其他地方的輻射作用非常有限。這種管理體制上的分割，一定程度上造成了城區、開發區和周邊各鎮在規劃建設、產業發展、社會管理等方面的不銜接、不協調。為了徹底解決城鄉二元結構，2004年浦東新區開始規劃建立功能區域，統籌“區鎮”發展管理體制。浦東新區建立了6個功能區域，并成立了功能區域黨工委、管委會，對區域內城郊發展進行統一規劃、統籌發展、統一管理，為實現城郊一體化發展提供了體制保障。

第四，規劃先行先試，注重城鄉社會政策的統一。浦東消除城鄉二元結構推進城鄉一體化發展，最先注重的就是城鄉規劃，通過與上海市的整體發展規劃——軸三帶相銜接(即指上海市城市總體規劃確定的虹橋機場至浦東國際機場的東西方向發展軸，和沿黃浦江發展帶、中部發展帶和沿海發展帶)，通盤考慮規劃功能區域發展、新市鎮建設、新郊區新農村建設。正是這些規劃先行先試，浦東城鄉一體化才有這樣的協調和速度。另一方面，浦東消除城鄉二元結構非常注重城鄉社會政策的統一構建。這些政策包括城鄉教育政策、衛生醫療政策以及其他社會保障政策等。這為城鄉社會事業的統一發展打下了良好的基礎。

二、浦東模式與經典二元結構理論模式的比較

盡管城鄉之間的二元關系早就存在，但是對這一問題的認識或者理論研究并不是很多。1953年荷蘭經濟學家伯克(J．H．Bockc)第一個用“二元概念”這個專門術語來分析人類社會經濟現象，從而激發了人們對城鄉關系的研究熱情。1954年美國著名經濟學家劉易斯(William Arthur Lewis)又建立了二元經濟結構發展的“經典模式”，很快就成了人們分析城鄉結構的主導性理論模式。

劉易斯的二元結構理論模式認為，經濟發展早期階段的大多數國家，其經濟是二元的，整個國民經濟部門劃分為性質完全不同的兩個部門：其一是農業部門——主要生產方式是傳統的、前資本主義的，其二是工業部門——主要生產方式是現代的、先進的、資本主義的。這個早期階段的經濟發展問題實際上是工農業兩大部門之間的關系問題，是二元經濟結構的消長和變動過程。現代工業部門的快速發展，就能為傳統農業剩余勞動力提供大量的就業機會，逐漸擺脫剩余勞動力的拖累，開始走向真正的發展，使二元結構的經濟盡快轉換成現代一元經濟。浦東新區的二元結構轉型背景和基礎與劉易斯經典模式的理論背景具有一定的相似性。比如，浦東新區的傳統部門(農業)和現代部門(工業和現代服務業)的分界很清晰，經濟社會轉型的主要成果是在經濟方面以及與經濟發展有關的領域。這使得浦東模式與“經典理論”模式具有可比較的共同基礎和背景。但是，盡管同屬于二元結構的轉變，浦東模式和經典模式兩者之間的不同方面是主要的：

一是兩者所依靠的原始積累方式不同。經典模式強調農業的剩余，原始積累很大部分來自農業積累；而浦東發展的積累資金主要靠政府的投資和國內外資本，它與農業的剩余無關。浦東最初經濟發展的資金來源有六個方面“一是根據中央的政策資金籌集；二是有新區財政收入和土地批租收入籌集；三是吸收內聯投資；四是發行證券籌集；五是吸引外商投資：六是利用國外貸款”。這六個方面可以歸為兩類：土地和政策。一方面，政府利用土地作價，開發公司用土地抵押從銀行貸款，利用開發后的土地獲得的資本重新開發新土地；另一方面，政府通過優惠政策，吸引內資和外資以及國外貸款來發展現代部門，從而為浦東發展所需要的資金完成積累，這是浦東快速發展的一個重要原因。通過政策和利用土地資源在發展現代部門中完成積累，不斷提升發展能力，從而使得浦東成為中國改革開放的標志。

二是兩部門關系不同。經典模式強調工業和農業具有較密切的關系，浦東實踐中工業和農業發展是脫離的。這是因為怍為一個國家整體的城市和農村。與作為部分的城市和農村

消除二元結構中所面對的工農關系是不一樣的。二元經濟理論的分析是高度抽象化的，是把一個國家城市和農村作為一個整體來考慮的。而浦東新區只是上海市的一個行政區，在考慮現代部門與傳統部門的關系中，不需要過分考慮農業的剩余問題以及農業對工業的積累問題。實踐中，由于浦東農業無法滿足城市發展所需，它所需的糧食等農產品大部分是從外省購買。目前，在浦東基本上沒有農業，僅存的農業被稱為“觀光農業”或“都市農業”，僅僅具有象征意義和科學研究價值。因此，浦東二元轉變過程中，整個現代部門和傳統部門的關系比較簡單，現代部門按照自己設計的速度、方式和途徑發展，與農業發展基本上是隔離的、不相干的。

三是勞動力轉移的效果不同。經典模式強調農村勞動力從傳統部門轉移到現代部門并實現城市化，從而真正實現轉型和快速發展；浦東發展實踐中也將大量農民市民化，但是這些新市民很少能夠進入現代部門，成為現代部門的勞動力。這是由于浦東的現代部門大部分是高科技產業，與經典模式時期(1950年代)的現代部門完全不同。這些高科技產業。所需要的人才是有專業知識的高技術和研究型人才，這些人才不僅在整個中國范圍內選拔，而且在世界范圍內選拔。這就是說，浦東現代部門的快速發展，并沒有提供浦東農村剩余勞動力就業的機會。盡管開發之初，政府和開發商在征地的時候，試圖為征地農民安排工作，這種安排方式在計劃體制下取得一定成效，隨著市場體制建立和征地農民數量增多，政府和開發商很快就放棄了這種措施，采用買斷的方式與征地農民脫離關系。在惡劣的、競爭激烈的環境中，浦東原來的農民只能進一些較為落后的工業部門當工人或臨時工，或者做門衛、環衛工人，或者靠吃房租、吃低保而生活。因此浦東農村征地農民很少能成為現代部門勞動力。

四是政府和市場在二元結構轉變中的作用不同。經典模式強調的是市場在二元結構轉變過程中的作用，浦東二元結構發展中政府的作用強大。經典模式盡管沒有提及到政府還是市場的作用，但從分析中可以看出，經典模式中強調的是市場的調節。浦東的實踐，政府以其強大的調控能力推進各項工作。在推進城市化中的作用非常明顯，從身份上將農民在短期內很快轉為市民；很快征得土地并將土地批給開發商；規劃基礎建設等等。這種模式有其積極的意義，但是往往會帶來許多后遺癥，如農民市民化后的工作問題、生活來源問題等等，這些遺留問題往往成為影響社會穩定的因素。

三、浦東模式與國內其他典型模式的比較

近年，國內消除城鄉二元結構、統籌城鄉發展、城鄉一體化理論研究和實踐取得長足進步，形成了各地的“模式”。在各種模式中，蘇南模式和浙北模式比較典型。筆者在這兩種模式中分別挑選了無錫市(簡稱無錫模式)和溫州市龍港鎮(簡稱龍港模式)消除二元結構，推進城鄉一體化發展作對比分析。之所以如此，是因為一方面浙北和蘇南與浦東同屬于中國沿海經濟發達地帶，這樣比較有一定的基礎；另一方面無錫和龍港代表不同形式的模式，一個屬于城鄉共進發展模式，另一個屬于小城鎮主導模式。將浦東模式(城市主導模式)與其他兩種模式比較具有一定的意義。

1浦東模式與無錫模式的比較

無錫市總面積4650平方公里，其中市區面積1931平方公里；全市總人口518萬。從20世紀80年代中前期開始，無錫市就開始了城鄉一體化探索試點。按照“足農業辦工業、辦好工業促農業”的指導思想，在全國率先發展和壯大了鄉鎮工業，農業發展取得長足進步。80年代中后期進入實踐階段，提出了無錫農村經濟發展的新路子，主要是“三為主”——產業結構以工業為主、所有制結構以鄉鎮村集體所有為主、經濟運行以商品經濟為主的發展格局；“四個結合”——農工結合、統分結合、產銷結合、縱橫結合的運行機制；“五個有利于”——有利于協調發展農村一二三產業、實現共同富裕、協調社會事業發展、精神文明建設、縮小三大差別。這些概括后來被簡化為“三為主一共同”，成了“蘇南模式”的特征表達。這個時期的鄉鎮企業異軍突起，為城鄉之間統籌協調奠定了共同基礎。90年代，無錫進入創新發展階段。在農村地區率先提出了“三集中”方針，和“農業現代化、工業集約化、農村城市化”發展戰略。進人21世紀，城鄉統籌發展進入提升階段，著眼于特大城市建設和區域協調發展的全局，統籌經濟社會的規劃建設，通過城鄉一體、優勢互補，資源整合、集約發展，促進農業和非農產業協調發展、農民與市民共同富裕。

浦東消除二元結構推進城鄉一體化發展與“蘇南模式”比較，共同的特征比較多，如政府是主要的推進者；在消除二元結構過程中比較注重城鄉政策銜接和統一；強調“統一規劃先行”；農業在國民經濟中的比重逐年下降等等，但是二者的不同也比較明顯。

首先，兩者的模式不同。浦東屬于城市主導型，無錫(蘇南模式)屬于城鄉共進發展型。城市主導型以城市和現代部門發展為主，通過快速城市化和快速推進農村、農業和農民的轉型為手段，消除二元結構實現城鄉一體化；城鄉共進發展型模式不僅強調城市的發展，城市在發展中還必須帶動農村發展，強調城市工業對農村的擴散和輻射作用，同時注重農村加強自身發展，逐步使得農村發展水平與城市靠攏，最終實現城鄉共同發展。無錫在城鄉一體化過程中，大力發展城市現代部門的同時。在農村推進鄉鎮企業發展，鄉鎮企業成為富裕農村有力引擎，帶動整個農村經濟社會發展。

其次，兩者的現代部門層級不同。浦東以發達的現代工業和高科技產業帶動、輻射城鄉發展，現代部門以高科技和大型企業為主，屬于現代部門的高端產業類型；而無錫的城市中以現代部門的中高端為主，農村則以鄉鎮企業為主，鄉鎮企業從規模和現代科技含量來看，屬于傳統的工業部門，或者說處在現代部門的低端。當然這是與各地的優勢相聯系的，鄉鎮企業之所以能夠在鄉村地區發展，并成為國民經濟的一個支柱，說明對農村發展的作用具有積極意義，這是大城市的中高端現代部門所不能替代的。

最后，與模式相聯系，兩者強調工農關系在發展中的地位不同。浦東在發展中強調城市向郊區推進，蘇南更注重工農業結合。由于政府財政力量大、開發區政策和地理位置優越，吸引外資力量強，以及農業占國民生產總值的比重低(1990年浦東新區第一產業占國民生產總值3.7％)等等方面的原因，在消除二元結構中，浦東始終強調城市對農村的主導作用；而蘇南存在大面積的農村，鄉鎮企業成為帶動農村發展的主力，注重城市發展與農村共同發展，強調做到“四個結合”、“四個統籌”，這些方面是在平等共進的基礎上推進城鄉一體化發展的重要舉措。

2浦東模式與龍港模式的比較

龍港鎮位于浙江溫州市蒼南縣，其轄區面積80.7平方公里，城區面積15平方公里；人口28萬，城區人口15萬人。龍港1984年建鎮之初，在全國就率先進行土地有償使用、城鎮戶籍管理制度和股份合作制度“三大改革”，成功走了一條不

依賴國家投資，主要靠農民自身力量建設現代化城鎮的新路子，被譽為“中國第一座農民城”。龍港發展鄉鎮企業，從而帶動城鄉一體化具有重要的典型意義：一是吸納了大量農村剩余勞動力；二是推動了農村產業接軌；三是提供了農村小城鎮發展的建設資金；四是改善了農村居民的整體素質。但是鄉鎮企業也帶來了許多問題：一是污染農村環境；二是分布過于分散，不能產生積聚效應；三是鄉鎮企業經營和技術含量較低，難以適應現代社會需要，很多企業舉步維艱。浦東模式與龍港模式比較，兩者具有多方面的不同。

第一，兩者的模式不同。浦東是城市主導型，龍港是小城鎮主導型。城市主導型以城市和現代部門發展為主，在消除二元結構過程中的手段和途徑往往依靠政府的強力，短期內容易取得的效果；小城鎮主導實際上是以發展農村經濟。特別是強調發展鄉鎮企業，加快推進農村地區城市化和現代化，逐步向城市靠攏。小城鎮主導型模式，必須建立在農村地區有足夠的資源和發展條件，在新時期，特別要注重鄉鎮企業的技術改造，也可以吸引外資和國內大企業的投資或合資、合作，不斷提高管理能力和制度創新能力。在此基礎上，要規劃好小城鎮的中長期發展，以及與大城市的銜接。或成為大城市的衛星城，或成為大城市生產過程的一個重要環節，或成為大城市現代部門的重要生產資料的供應地，只有這樣小城鎮主導模式才有更大的生存空間。

第二，兩者發展資金主要來源不同。浦東發展主要依靠批租土地，政府利用財政投入，通過優惠政策吸引國內外投資以及國外貸款；龍港發展的資金來源，主要是私人資本或者集體資本，基本上是農民自己的積累。兩者在規模上不可同日而語。當然，隨著經濟社會的發展，隨著政府財政收入的增加。龍港今天的發展也在原來的基礎上，依靠政府的投入和其他資本的投資，推進發展。

第三，兩者遺留問題的主要方面不同。浦東快速城市化，經濟社會發展迅速，但是也有一些遺留問題，這些問題主要是農民剩余勞動力轉移問題、農民身份成為市民但是素質、生活方式、思維方式等依然與過去沒有區別，即浦東雖然在器物和制度層面上能夠實現現代化和城鄉一體化，但是在文化和精神意識方面還遠遠沒有現代化。龍港在現代化過程中由于依靠和推進的速度相比要慢一些，與當地城市化水平基本相適應，但也留下了一些難以解決的問題，特別是鄉鎮企業造成的環境污染問題。

四、簡短的總結與討論

近些年來，越來越多的學者開始對城鄉關系的研究進行了歸納和總結。但總的來看，在城鄉關系問題的研究上。其相關理論演變大致經歷了一個“合—分—合”的過程：從早期比較強調城鄉之間緊密聯系的樸素的城鄉整體觀，到此后眾多的存在著城鄉分割或對“城”、“鄉”各有偏重的二元結構理論，再到近年來比較強調城鄉融合的新的城鄉互動發展理念，越來越多的學者趨向于從城鄉一體、共生發展的角度來認識城鄉關系。可以說，每一個時期一個新的理論流派或觀點的出現都是從另一個角度來豐富和完善城鄉關系問題的研究。從浦東模式的發展實踐中，我們對消除城鄉二元結構的一些基本認識主要有：

首先，消除二元結構，推進城鄉一體化速度要適中。城鄉一體化既是一個過程，也是表達結果的一種狀態。因此，城鄉一體化作為過程，它是統籌城鄉發展的手段；作為結果，它是統籌城鄉發展的目標。發達國家消除二元結構經歷了很長時間，甚至實現了現代化之后很長時間內都存在城鄉二元結構問題。發展中國家盡管可以借鑒其經驗，但是不能急于求成。要有花長時間并要經過艱苦努力的思想準備。但一些地方政府為了政績，在推進消除城鄉二元結構促進一體化發展過程中，提出了過快的城市化、農民市民化、“村改居”工程的目標，結果導致了城市化的快速躍進與低層次、低水平的城市化發展，從而引發了許多社會問題。

其次，消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化最根本的是需要城鄉政策的一體化。政策本是可以有所不同，但是當前的政策偏向城市和市民，而不利于農業、農村和農民的整體發展。所以要強調統籌城鄉發展政策，尤其要強調發展投資需要向農村傾斜，填補過去幾十年農村為工業化發展所做出的犧牲，只有這樣才能真正使得城鄉發展同步。

再次，城鄉一體化過程需要有載體，使得城鄉真正能夠結合在一起。無論是城市主導型，還是小城鎮主導型，或是城鄉共進發展型，都需要有城鄉一體化的載體。如浦東構建了消除二元結構的載體體系，因而城鄉一體化才可能快速推進并取得較大的成效。對于中國廣大農業省份，消除城鄉二元結構。重要的是找到發展農村和農業的載體，不斷提升農業和農村在整個社會和經濟發展中的地位，只有這樣才能最終消除城鄉二元結構，實現城鄉經濟社會的一體化。

最后，二元結構的轉變不僅僅是經濟的轉變，而是整個社會的轉變。無論是早期的二元經濟理論模式所探討的重點，還是我國上個世紀八九十年代探索的城鄉一體化的路子，都集中在經濟領域。當然，經濟領域是基礎，沒有經濟領域的轉變，其他領域的轉變也就不可能，但僅僅有經濟領域的轉變，也不可能導致真正二元結構的轉變。因此，消除二元經濟社會結構，推進一體化是—個系統工程，其最終的落腳點是作為主體的人——農民的最終出路問題。

當然，浦東新區在制度、政策和物質保障層面大力推進城鄉一體化的同時，也帶來了一些未預期的后果，其中之一就是對現有農村勞動力的有效轉移和農民市民化的改造問題。浦東新區為解決城鄉隔離采用的方式目前是兩大部門分離，只注重現代部門發展，用現代部門吞食傳統農業部門，這是典型的城市主導型城鄉一體化重要特點。這種模式帶來的必然結果就是難以轉移農村勞動力。因為消除二元結構，快速推進城市化，要的只是農村的土地，而沒有過多考慮農村勞動力的出路問題，這就必然影響這部分勞動力的就業轉移。從而使得城鄉居民進一步分化，產生更為復雜的社會問題。因此，我們認為，只有從農民的主體性出發，大力促進農民市民化的發展，在社會經濟發展的整體結構上走出二元特性，才能真正構建起城鄉一體化的發展局面。