論城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的構(gòu)建

石松平

摘要：最低生活保障制度保障的是一種最基本的生存水平，但是城鄉(xiāng)間這一制度的保障范圍和保障水平的差異卻很大，這不合社會(huì)保障公平理念，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求。城鄉(xiāng)一體化的低保制度是城市化良好有序發(fā)展的前提，政府應(yīng)該提高對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化低保制度建設(shè)意義的認(rèn)識(shí)，加快制定一體化發(fā)展的規(guī)劃，從財(cái)政、管理等方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保制度的假設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；最低生活保障；農(nóng)村低保制度

中圖分類號(hào)：F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1145（2009）17-0194-03

黨的十六屆六中全會(huì)和十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。這種覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)原則是“廣覆蓋、保基本、多層次”的，基于目前城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)，短期內(nèi)制度如此設(shè)計(jì)具有一定的合理性。但是長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)和價(jià)值取向應(yīng)該是建立一種城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。這種制度不能是多層次的、碎片化的，目前許多學(xué)者對(duì)建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度進(jìn)行了探討。王思斌認(rèn)為“中國(guó)要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，從現(xiàn)實(shí)情況來說，先要按照與城市社會(huì)保障制度相銜接的思路建立農(nóng)村社會(huì)保障制度”，“城市和農(nóng)村按照同一個(gè)框架（發(fā)展方向）去建立（或重建）社會(huì)保障制度。”

實(shí)際上構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度是許多學(xué)者的共識(shí)。但是對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的構(gòu)建，學(xué)者們對(duì)此存有許多不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系不能一蹴而就，必須分步驟分項(xiàng)目推進(jìn)。從世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程看，社會(huì)救助體系建設(shè)一般是先行的，它在社會(huì)保障體系中占有著重要地位。而實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系應(yīng)該以最低生活保障制度為突破口。本文在此以池州市為個(gè)案，探討城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的構(gòu)建。

池州市位于安徽省西南部，下轄貴池區(qū)，東至、石臺(tái)、青陽(yáng)三縣和九華山、開發(fā)區(qū)管委會(huì)。池州總?cè)丝?58萬，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?7%，農(nóng)業(yè)比重占全市GDP的21.5%，城鄉(xiāng)二元特征明顯。近年來，池州市結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，不斷推進(jìn)池州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為池州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)之一。

一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立

1999年9月國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，該制度的保障范圍是持有非農(nóng)村戶口的城市居民。

2007年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這為在農(nóng)村全面建立和實(shí)施低保制度提供了政策上的依據(jù)。同年各省市相繼頒布了本省關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施的相關(guān)文件。同年安徽省政府頒布了《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》決定2008年1月1日實(shí)施。

（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度實(shí)施的現(xiàn)狀

近年來，農(nóng)村最低生活保障制度的建立及發(fā)展確實(shí)是一件惠民利民的大好事，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，解決農(nóng)村貧困問題發(fā)揮了積極的作用。社會(huì)保障屬于國(guó)民收入的第二次分配，作為一個(gè)收入分配的手段，它應(yīng)該發(fā)揮著縮小城鄉(xiāng)差別的作用。城鄉(xiāng)收入差別應(yīng)該可以通過社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整，減小差距，但是實(shí)際上在此過程中，社會(huì)保障制度卻發(fā)揮著相反的作用。因此我們?cè)诳吹匠青l(xiāng)最低生活保障制度發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)該注意到城鄉(xiāng)間二者的差距。

1．城鄉(xiāng)最低生活保障制度覆蓋范圍存在較大差距

2006年安徽省總?cè)丝跒?676萬，農(nóng)業(yè)人口所占比重為78 %。2007年安徽省城鎮(zhèn)低保金額投入119365.7萬元，而同期農(nóng)村投入低保金額為53082.4萬元，城鎮(zhèn)投入為農(nóng)村的2.24倍。也就是說只占安徽總?cè)丝跀?shù)的22%的非農(nóng)業(yè)人口占用了69%的低保資金。

具體的一些情況我們可以通過下表能很清楚地看出城鄉(xiāng)間最低生活保障制度在實(shí)施中的差別。

注：表中數(shù)據(jù)通過對(duì)《2008年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而得

具體由于各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各市對(duì)于農(nóng)村的社會(huì)保障資金的投入又有很大的差別。參見表2。

注：表中數(shù)據(jù)通過對(duì)《2008年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而得

2．城鄉(xiāng)最低生活保障水平存在較大差距

從上表可以看出池州2007年池州城鎮(zhèn)低保人數(shù)是23830人，投入的資金是2139.7萬元，農(nóng)村低保人數(shù)是42093元，投入的資金是1716萬元。城鎮(zhèn)低保人口人年均享受低保資金（管理費(fèi)用包含在內(nèi)）是897.9元，農(nóng)村低保人口人年均享受低保資金為408元。

通過表2的分析可以看出2007年相比2006年，池州城鎮(zhèn)新增低保人口11人，資金增加1166.6萬，農(nóng)村新增低保人口32415人，資金增加1641.7萬元。可以看出最低生活保障制度確實(shí)在大力推進(jìn)，農(nóng)村低保覆蓋范圍和保障水平確實(shí)得到了較大的提高。但是城鄉(xiāng)低保制度在發(fā)展的同時(shí)二者的差距顯然在快速拉大。

2008年2月26日安徽省民政廳、財(cái)政廳頒布《安徽省民政廳安徽省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法〉的通知 》（下簡(jiǎn)稱通知），在這個(gè)《通知》中提高了2007年出臺(tái)的《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》中規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)。《通知》提出2008年，在現(xiàn)有農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)上，實(shí)施提標(biāo)擴(kuò)面。全省農(nóng)村居民最低生活保障線從家庭年人均收入683元提高到860元。家庭年人均收入低于683元的低保對(duì)象，實(shí)際補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)不低于317元／年·人；家庭年人均收入高于683元低于860元的低保對(duì)象，實(shí)際補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)不低于177元／年·人。這種進(jìn)步值得肯定，但是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在提高的同時(shí)，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)也在提高，二者間的差距并沒有縮小。

池州市各區(qū)縣城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)分別如下：

貴池區(qū)：城區(qū)205元/月，自2006年7月起執(zhí)行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)180元/月，自2007年1月起執(zhí)行。

東至縣：180元/月，自2006年12月起執(zhí)行。

石臺(tái)縣：160元/月，自2006年12月起執(zhí)行。

青陽(yáng)縣：195元/月，自2006年12月起執(zhí)行；215元/月，自2007年12月起執(zhí)行。

九華山風(fēng)景區(qū)：216元/月，自2007年1月起執(zhí)行。

二、完善城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的意義

鑒于農(nóng)村正在落實(shí)最低生活保障制度，于是有的學(xué)者說實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度。實(shí)際上從上文的分析可以看出城鄉(xiāng)間的最低生活保障制度遠(yuǎn)沒有達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，不應(yīng)該分別成立一個(gè)城鎮(zhèn)的和農(nóng)村的低保制度，城鄉(xiāng)低保應(yīng)該是一套管理體制和管理機(jī)構(gòu)，低保戶保障水平不因城鄉(xiāng)戶口存有太大差別。當(dāng)然各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，一體化不能強(qiáng)調(diào)各地一樣化，一體化允許存有差異。

（一）城鄉(xiāng)分割最低生活保障違背的社會(huì)保障制度公平的理念

羅爾斯在其《正義論》中指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。社會(huì)保障是公民應(yīng)該享有的一種基本公共產(chǎn)品;也是憲法賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利。從理論上講，社會(huì)保障不應(yīng)有城市和農(nóng)村的地域差別和市民與農(nóng)民的身份差別。社會(huì)保障體系對(duì)現(xiàn)代國(guó)家來說應(yīng)該是一元的，一國(guó)公民應(yīng)該享有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障。享受社會(huì)保障是公民應(yīng)該享受的一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利。這種權(quán)利的享受不應(yīng)該受城鄉(xiāng)戶籍的影響。國(guó)家也不應(yīng)該以任何借口而拒絕向公民提供社會(huì)保障。但是在我國(guó)，社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中農(nóng)民長(zhǎng)期得不到保護(hù)，這是中國(guó)社會(huì)不公正最突出的表現(xiàn)。國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)忽視了農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)，大部分社會(huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在保障制度之外，這種現(xiàn)象在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被許多人認(rèn)為是“自然而合理”的，這在一定程度上突顯了我國(guó)在建立農(nóng)村社會(huì)保障制度價(jià)值取向上的偏差。