論城鄉一體化最低生活保障制度的構建

石松平

摘要：最低生活保障制度保障的是一種最基本的生存水平，但是城鄉間這一制度的保障范圍和保障水平的差異卻很大，這不合社會保障公平理念，不利于統籌城鄉發展，違背了科學發展觀的要求。城鄉一體化的低保制度是城市化良好有序發展的前提，政府應該提高對構建城鄉一體化低保制度建設意義的認識，加快制定一體化發展的規劃，從財政、管理等方面加強對農村低保制度的假設，盡快實現低保制度的城鄉一體化。

關鍵詞：城鄉一體化；最低生活保障；農村低保制度

中圖分類號：F323文獻標識碼：A 文章編號：1674-1145（2009）17-0194-03

黨的十六屆六中全會和十七大提出把“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構建和諧社會的九大目標和主要任務之一。這種覆蓋城鄉居民的社會保障體系設計原則是“廣覆蓋、保基本、多層次”的，基于目前城鄉二元化的特點，短期內制度如此設計具有一定的合理性。但是長期的發展目標和價值取向應該是建立一種城鄉一體化的社會保障制度。這種制度不能是多層次的、碎片化的，目前許多學者對建立城鄉一體化的社會保障制度進行了探討。王思斌認為“中國要建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，從現實情況來說，先要按照與城市社會保障制度相銜接的思路建立農村社會保障制度”，“城市和農村按照同一個框架（發展方向）去建立（或重建）社會保障制度。”

實際上構建城鄉一體化的社會保障制度是許多學者的共識。但是對于如何實現城鄉一體化社會保障制度的構建，學者們對此存有許多不同的觀點。筆者認為實現城鄉一體化社會保障體系不能一蹴而就，必須分步驟分項目推進。從世界各國社會保險的發展歷程看，社會救助體系建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有著重要地位。而實行城鄉一體化的社會救助體系應該以最低生活保障制度為突破口。本文在此以池州市為個案，探討城鄉一體化最低生活保障制度的構建。

池州市位于安徽省西南部，下轄貴池區，東至、石臺、青陽三縣和九華山、開發區管委會。池州總人口158萬，農村人口占總人口的77%，農業比重占全市GDP的21.5%，城鄉二元特征明顯。近年來，池州市結合新農村建設，不斷推進池州市城鄉統籌工作，城鄉一體化已經成為池州市經濟社會發展趨勢之一。

一、城鄉最低生活保障制度的實施現狀

（一）城鄉最低生活保障制度的建立

1999年9月國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，該制度的保障范圍是持有非農村戶口的城市居民。

2007年7月，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這為在農村全面建立和實施低保制度提供了政策上的依據。同年各省市相繼頒布了本省關于農村最低生活保障制度實施的相關文件。同年安徽省政府頒布了《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》決定2008年1月1日實施。

（二）城鄉最低生活保障制度實施的現狀

近年來，農村最低生活保障制度的建立及發展確實是一件惠民利民的大好事，對于維護農村的穩定，解決農村貧困問題發揮了積極的作用。社會保障屬于國民收入的第二次分配，作為一個收入分配的手段，它應該發揮著縮小城鄉差別的作用。城鄉收入差別應該可以通過社會保障制度進行調整，減小差距，但是實際上在此過程中，社會保障制度卻發揮著相反的作用。因此我們在看到城鄉最低生活保障制度發展的同時，也應該注意到城鄉間二者的差距。

1．城鄉最低生活保障制度覆蓋范圍存在較大差距

2006年安徽省總人口為6676萬，農業人口所占比重為78 %。2007年安徽省城鎮低保金額投入119365.7萬元，而同期農村投入低保金額為53082.4萬元，城鎮投入為農村的2.24倍。也就是說只占安徽總人口數的22%的非農業人口占用了69%的低保資金。

具體的一些情況我們可以通過下表能很清楚地看出城鄉間最低生活保障制度在實施中的差別。

注：表中數據通過對《2008年安徽統計年鑒》整理而得

具體由于各市經濟發展水平的差異，各市對于農村的社會保障資金的投入又有很大的差別。參見表2。

注：表中數據通過對《2008年安徽統計年鑒》整理而得

2．城鄉最低生活保障水平存在較大差距

從上表可以看出池州2007年池州城鎮低保人數是23830人，投入的資金是2139.7萬元，農村低保人數是42093元，投入的資金是1716萬元。城鎮低保人口人年均享受低保資金（管理費用包含在內）是897.9元，農村低保人口人年均享受低保資金為408元。

通過表2的分析可以看出2007年相比2006年，池州城鎮新增低保人口11人，資金增加1166.6萬，農村新增低保人口32415人，資金增加1641.7萬元。可以看出最低生活保障制度確實在大力推進，農村低保覆蓋范圍和保障水平確實得到了較大的提高。但是城鄉低保制度在發展的同時二者的差距顯然在快速拉大。

2008年2月26日安徽省民政廳、財政廳頒布《安徽省民政廳安徽省財政廳關于印發〈安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法〉的通知 》（下簡稱通知），在這個《通知》中提高了2007年出臺的《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》中規定的保障標準?！锻ㄖ诽岢?008年，在現有農村低保制度的基礎上，實施提標擴面。全省農村居民最低生活保障線從家庭年人均收入683元提高到860元。家庭年人均收入低于683元的低保對象，實際補差標準不低于317元／年·人；家庭年人均收入高于683元低于860元的低保對象，實際補差標準不低于177元／年·人。這種進步值得肯定，但是農村低保標準在提高的同時，城鎮低保標準也在提高，二者間的差距并沒有縮小。

池州市各區縣城鎮低保標準分別如下：

貴池區：城區205元/月，自2006年7月起執行；鄉鎮180元/月，自2007年1月起執行。

東至縣：180元/月，自2006年12月起執行。

石臺縣：160元/月，自2006年12月起執行。

青陽縣：195元/月，自2006年12月起執行；215元/月，自2007年12月起執行。

九華山風景區：216元/月，自2007年1月起執行。

二、完善城鄉一體化最低生活保障制度的意義

鑒于農村正在落實最低生活保障制度，于是有的學者說實現了城鄉一體化最低生活保障制度。實際上從上文的分析可以看出城鄉間的最低生活保障制度遠沒有達到城鄉一體化的標準。城鄉一體化的最低生活保障制度，不應該分別成立一個城鎮的和農村的低保制度，城鄉低保應該是一套管理體制和管理機構，低保戶保障水平不因城鄉戶口存有太大差別。當然各地經濟發展水平有差異，一體化不能強調各地一樣化，一體化允許存有差異。

（一）城鄉分割最低生活保障違背的社會保障制度公平的理念

羅爾斯在其《正義論》中指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。社會保障是公民應該享有的一種基本公共產品;也是憲法賦予公民的一項權利。從理論上講，社會保障不應有城市和農村的地域差別和市民與農民的身份差別。社會保障體系對現代國家來說應該是一元的，一國公民應該享有統一標準的社會保障。享受社會保障是公民應該享受的一項社會權利。這種權利的享受不應該受城鄉戶籍的影響。國家也不應該以任何借口而拒絕向公民提供社會保障。但是在我國，社會保障的制度設計和實踐中農民長期得不到保護，這是中國社會不公正最突出的表現。國家在相當長時間內忽視了農村社會保障制度的建設，大部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障制度之外，這種現象在很長一段時間內被許多人認為是“自然而合理”的，這在一定程度上突顯了我國在建立農村社會保障制度價值取向上的偏差。