淺談我國高速公路路政管理體制

趙東昕

摘要：路政管理是高速公路管理的重要組成部分，文章分析了我國公路路政管理的現狀，對建立統一的公路管理體制進行深入研究，進而對高速公路路政管理體制進行初步探討，為高速公路管理工作者提供一定的理論參考。

關鍵詞：路政管理；高速公路路政；管理體制

中圖分類號：U412文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）03-0042-02

公路路政管理是公路管理機構根據公路主管部門的授權和國家法律、法規、規章的規定，為保護公路、公路用地、公路設施、維護公路合法權益和為發展公路事業所進行的行政管理。

一、我國公路路政管理的現狀

公路路政管理體制指的是路政管理權限的確定、機構的設置以及所形成的組織制度和體系，主要包括機構的名稱、級別、編制、職能部門設置、領導關系、權限劃分、經費等。目前公路路政管理是“一路兩制、政出兩門”。公路路產、路權由交通行政機關授權公路路政管理機構管理；公路的交通安全由公安機關管理。這種管理體制必然會出現交叉、重復管理的問題。目前這種公路管理體制是不利于公路路政管理的，明顯影響工作效率。

兩個部門因為管理之間的糾紛時有發生。對本部門有利、不麻煩、好管理的事情，兩個部門都爭著管。不好管理的事情，相互推諉，都不愿意管。因此有必要對這種管理體制加以改革，統一由一個行政機關管理公路?？梢越y一規定、統一執法，避免推諉，減少糾紛，提高工作效率，管好公路，更好地為人民服務。

目前公路路政管理機構，本身不屬于行政機關，而是屬于交通行政機關授權行使路政管理單位。按照我國行政法的規定，路政管理機構并不享有獨立名義的行政執法權。其行政管理職權有限，遠不如公安交通管理機關的行政管理職權。兩者相比路政管理機構無論是職級還是職權，往往處于弱勢地位，交警享有強制措施的管理權力，公路路政管理部門是無法享有的。應當說兩者之間的行政管理權是有明顯差距的。

二、建立統一的公路管理體制

目前公路自身的管理體制，也不利于公路路政管理。我國公路法規定，公路實行“統一領導，分級管理”的原則。事實上我國公路分級管理的多樣化，是不利于公路路政管理的。有的省公路實行垂直管理，由公路部門的上一級管理機構對下一級管理機構管理，這種至上而下的管理體制有利于本行政轄區統一公路的發展規劃和建設。由于對本行政轄區公路實行統一管理，制約了省級以下各級地方政府對公路建設事業以及公路管理的積極性。有的省公路實行橫向管理，充分發揮了各級地方政府管理公路的積極性，維護了地方利益，但是這種管理模式，又影響到對全省公路建設發展的統一規劃和建設管理。有的省實行垂直與橫向相結合公路管理模式，結果由于可以管公路的領導部門多了，橫向看，各級地方公路管理機構的人事安排由地方政府確定，各級地方政府對公路有領導管理權就必然有自己的公路規劃建設要求；垂直看，公路經費由上一級公路管理部門劃撥，上級公路管理部門對下級公路管理部門也有領導權當然也有要求，這種交叉、重疊管理，反而讓具體地方公路管理機構不知道聽誰的好。目前公路這種分級管理的多樣化，和鐵路的至上而下的統一管理相比較，是不利于公路管理的。因此從這個意義上講也有必要對公路的管理體制加以改革。

公路路政管理應當由具有獨立行政權的行政機關實行統一的行政管理。解決上述問題的最好方法是建立一支統一的公路管理隊伍，由中央到地方實行統一的公路路政、治安、交通安全管理。這支隊伍可以由公安部統一管起來，設立公路路政交通管理局，撤銷原有的公路路政管理機構，將原有的公路路政管理部門的人員通過考核的方式，擇優錄入這支隊伍中去，實行真正的公路“統一領導，統一分級管理”的原則，可以最大限度地管好公路。

這種管理體制可以統一行政管理、統一執法，避免“一路兩制、政出兩門”；可以減少管理人員，減少國家則政開支，還可以避免交叉、重復管理，提高工作效率；可以提高管理的力度；可以避免對同一件違章行為給子重復處罰，可以更好地維護當事人的合法權益；可以對公路處罰、收繳的資金，由銀行統一代收，存入專用賬戶，做到?？顚Ｓ?，由省一級財政部門統一調度使用，按比例、按實際需要劃撥給有關公路部門用于公路的維修和養護。

三、高速公路路政管理體制初探

近年來，高速公路的飛速發展，為加快我國交通現代化建設步伐，保證我國經濟持續、穩定、健康、快速的發展，全面實現小康社會的宏偉目標提供了強有力的支持和保障?！秶腋咚俟肪W規劃》指出，中國正在擬建龐大的高速公路發展計劃，簡稱“7918”網，總規模8萬多公里，建成后將連通我國20萬以上人口的所有城市。隨著大規模建設高潮的逐漸消退，公路工作重心必然要轉向管理工作，國家建成這么多的高速公路，這么龐大的國有資產，路政管理工作將是我國未來公路發展所面臨的重要挑戰，特別是國家稅費改革工作正在進行之中，在這種形勢下，如何切實把改革公路管理體制作為一項重要任務進行研究，逐步建立適應社會主義市場經濟運行規律的新型路政管理體制，努力建設一支高效、科學、合理的高速公路路政執法隊伍是擺在我們面前的重大課題。

按照《公路法》對收費公路路政管理的規定，針對國務院和交通部對高速公路管理的有關指示精神，省級交通主管部門應實行“一廳一局”管理機構（省交通廳，省公路管理局），即不再專設高速公路管理局，高速公路應納入整個公路網體系；貫徹高速公路“集中、統一、高效、特管”的要求，省級交通主管部門應主管整個轄區內的高速公路路政工作，省級公路管理局具體負責全省高速公路路政工作。根據分級管理、分段負責的原則，省級范圍內實行屬地管理、分段管理相結合形式，即由地、市級交通主管部門和公路管理機構，組建高速公路路政機構，負責轄區內高速公路的路政管理。并在上級管理部門的統一規劃協調下，組織基層管理機構，即路政派出機構或人員，分段負責。高速公路的路政管理機構設置不宜過于分散，其具體如何組建，與高速公路的整體形、區域性、經營管理機構的設置等因素有關。不管如何設置，各級路政管理機構應該責任明確、協調一致、統一規劃、聽從指揮、服務于高速公路的運營。

目前，全國各地對高速公路路政執法運行模式的有益嘗試，開創了路政管理工作的多種局面，為保護高速公路的路產路權作了大量卓有成效的工作。但由于全國各地人事制度、管理體制和高速公路企業化運作形式等“瓶頸”因素的制約，路政執法出現了“各自為政、紛繁復雜”的多種模式。歸納起來大致有以下幾種：

1．省公路局負責業務管理。如江蘇、四川、上海、黑龍江、安徽、天津、河北、由東。這些省的做法又有相當大的區別。其中江蘇省是由省公路局成立高速公路路政總隊（總隊與公路局合署辦公，一套班子兩塊牌子），原則上每條路成立一個支隊，支隊根據該路所跨越的行政區域下設若干大隊，支隊機關人員和大隊長列省總隊事業編制，一線路政員列路公司企業編制。

2．省高速公路管理局負責管理。如由西、吉林、遼寧、江西、貴州、廣西、新疆、寧夏。

3．由省交通廳直接派駐。如河南、湖北、云南。

4．由高速公路經營企業負責管理。如北京、福建、廣東。

5．實行屬地管理，由當地的交通局或公路分局負責業務管理。如海南、浙江和福建。

6．實行路政、運政、養路費征稽和交通安全統一管理綜合執法，成立行政執法總隊，如重慶。自1994年開始，重慶市高速公路成立綜合執法總隊隸屬于重慶市交通委員會，它集稽征、路政、運政和交通安全四項職權于一身，全權負責高速公路行政執法。

從以上幾種模式可以看出，高速公路路政管理體制存在兩個突出問題：一是路政執法主體不合法?！豆贩ā芬幎ǎ挥薪煌ㄖ鞴懿块T或其設立的公路管理機構才具備路政執法主體資格。但由于各種原因，目前絕大部分省份都沒有完成路政委派工作，因此形成了前面所提到的多種路政管理模式，導致許多高速公路的路政執法主體和路政執法人員的身份不合法。而且目前大量的高速公路公司是由企業來負責經營管理，這些經營企業顯然不具備路政執法主體資格，作為企業編制的路政人員也不符合路政執法身份，導致行政執法主體嚴重錯位。二是執法標識、執法程序、文書制作不統一。例如有的交通系統內部執法人員以及分管執法工作的領導都不認識自己隊伍的標志標識，使路政執法的嚴肅性和規范性受到嚴重影響。

由于路政管理體制不一而出現的政出多門、多層執法、條塊分割、地方保護、多重標準、執法不公、執法成本過高等弊端，已經嚴重影響到了高速公路路政執法的統一性、嚴肅性、規范性，社會反映極其強烈。所以一直以來，由于體制的原因，《行政處罰法》確立的行政處罰實施主體資格制度，在高速公路路政管理工作中無法真正落實到位。

四、結語

路政管理是高速公路管理的重要組成部分，是維護路產路權，保護高速公路完好暢通，改善高速公路交通環境的基礎和保證。必須通過改革，建立職能配置合理、運作協調高效、執法行為規范、執法保障有力的高速公路路政執法體制和運行機制。

參考文獻

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