廣東省農村土地流轉現狀與存在的問題及對策

石　敏

摘要 闡述廣東省農村土地流轉的現狀，總結其存在的問題，并提出對策，以期為農村土地流轉提供參考。

關鍵詞 農村土地流轉；現狀；存在問題；對策；廣東省

中圖分類號 F301.3 文獻標識碼 B 文章編號 1007-5739（2009）07-0253-02

土地問題是解決“三農”問題的核心和基礎。隨著廣東經濟的發展和農村城鎮化建設進程的加快，一方面，土地在農民家庭經營中的地位發生了變化，一些青壯勞動力外出務工，農村留下老人、婦女、小孩，土地利用率下降甚至拋荒；另一方面，農村產業化經營要求農業經營規模化，要求土地集中。因此，如何加快與完善土地流轉問題是目前“三農”發展的迫切需要。盡管農地流轉尚未有序進行，但各地摸索進行的各種流轉形式已經產生了很好的積極作用。

1 廣東省農村土地流轉現狀

1.1 土地流轉規模總體不大

廣東農村土地流轉規模總體不大。據初步調查統計，截至2001年上半年，全國農地承包經營權流轉面積達453.3萬公頃，占農戶承包面積的5%左右。流轉面積占家庭承包土地面積10%以上的省份有7個，其中上海市最高達22.94%，其次是浙江省15.63%，廣東省12.95%，北京市12.82%，湖北省12.64%，江西省12.50%，湖南省11.46%[1]。雖然廣東省土地流轉面積在全國名列第3，但是流轉的土地面積不大，所占比例不高。2002年廣東全省土地流轉面積33萬公頃，2003年增長到39萬公頃，2004年土地流轉面積增長微弱，2005年一定程度回落，為36.2萬公頃，比2004年減少了3萬公頃[2]。

1.2 土地流轉形式多樣

1.2.1 農村土地股份合作制。土地股份合作制通過土地價值占有權與實物占有權的分離，放開了土地經營權，形成土地要素流轉市場。簡單地說，土地股份合作制是農民憑借土地的承包經營權進行折價入股，由有經濟實力的大戶、集體經濟組織或投資農業的工商企業集中經營，按照自愿原則，組成利益共享、風險共擔的股份合作制農業企業。企業統一經營農民的土地，農民按股分紅。這一形式的局限性在于適用范圍比較狹窄，只能適用于大部分成員已經離農離土，且地價膨脹的少數鄉村。大部分發生在經濟發達地區，如廣東南海地區、廣州天河區等。以廣東南海為例，土地股份合作制的基本做法：一是分區規劃。即把全市肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營；把靠近城鎮及公路的土地或山坡地劃定為工業發展區；把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。二是土地及集體財產作價入股。將屬于集體的各種固定資產和現存公共積累金扣除債務后按凈值計算作價入股，將土地和魚塘按照其農業經營收益或國家土地征用價格作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區（現行政村）或經濟社（現村民小組）實施統一規劃、管理和經營。在股權設置上，以社區戶口為準確定配股對象，大部分村社設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，有的村社設置了集體積累股（約占51%）和社員分配股（約占49%），有的村社則沒有設置或后來取消了集體積累股。三是股利分配和股權管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社，按股權比例分紅；只設社員分配股的村社，將扣除再生產基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權在社區內可以流轉、繼承、贈送和抵押[3]。

1.2.2 反租倒包。所謂“反租倒包”就是村委會作為土地流轉的中介，“返租”農民的土地，將土地化整為零，連片開發，然后“倒包”給法人組織或大戶，用于解決農業園區和開發項目的規模用地。在土地流轉過程中，明確各方利益分配關系。分別簽訂集體和農民、集體與農業企業間的租賃合同。租金給付方式可以是實物，也可以是現金。企業按照簽訂的租賃土地意向書，優先安排當地農民務工，使農民從耕地中走出來。農民不僅擁有了固定的租金以保障日常生活，還通過在農業企業當工人獲得另一份工資。土地流轉實際上是這樣一種過程：農民承包—租給集體—轉租企業—農民再向企業承包[5]。筆者曾經就土地流轉問題到英德市某鎮進行調研。其中一村村委會與農民簽訂合同，承包了53.33hm²良田，目前正在等待感興趣的企業進行合作開發。因為地理位置、經濟發展水平等原因，限制了前來承包土地的企業。如果沒有企業作為土地接手的“下家”，那么反租倒包就無從談起。另外，企業的發展對這一流轉形式的持續性也至關重要。若企業效益不高，甚至破產倒閉，那么承包地則面臨閑置的問題。更重要的是土地的開發具有不可逆性，如開發作為其他用途的土地就很難或者要花費巨大的成本來恢復良田。

1.2.3 其他流轉形式。除了以上幾種有組織的流轉形式，還有農民自發流轉的形式，如轉讓、轉包、委托代耕、互換、租賃等。

2 存在的問題

2.1 土地流轉發展緩慢

從理論上分析，土地流轉市場發展緩慢，其原因在于不能形成有效的市場需求和供給。在市場供給方面，農戶是土地的供給者，在有償或者無償的情況下愿意轉讓土地的農戶都不多。但是農戶即使不能或不愿從事農業生產，也不愿意無償放棄其承包的土地。據國務院研究中心對糧食收入占家庭收入20%以下農戶的抽樣調查，愿無償轉讓土地的僅為4.5%。據全國固定觀察點調查，外出務工農戶中，沒有轉讓耕地的占93.8%，無償轉讓一部分耕地的占4.2%，無償轉讓出全部耕地的僅占1.89%[6]。在有償出租方面，由于務農收入低、地少而且分散，不能形成規模經營，農地流轉的租金很低，對轉出方沒有任何激勵。有些農地甚至無人耕種，被撂荒。農民不轉讓土地是因為土地對農民而言更多的是一種社會保障功能。在退出土地得不到任何補償的情況下，不如保留土地，期望今后能有利可圖，起碼作為生存的一種基本保障。對土地的租入方而言，不能形成規模經營，務農收入也是很低。

2.2 土地流轉不規范

一是大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同，農戶與農戶之間的口頭協商的土地流轉隨意性比較大，容易引起糾紛。即使有書面合同，但是內容不完整，部分流轉協議條款不齊全，雙方的權利義務不明確，合同未能充分征求流轉雙方的意愿。二是簽訂的合同不規范，在某些方面不具有法律效力，甚至與現行法規相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間等。三是有的合同未經縣鄉合同管理機構審查、簽證或公證機關公證。目前，大部分鄉鎮還沒有比較完整的土地流轉合同檔案，缺乏農村土地流轉資料檔案。

2.3 個別村鎮組織在土地流轉中定位不當

一些村鎮組織直接充當了土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，進行強制性的土地流轉。有的把土地流轉作為增加村鎮收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益，侵害農民土地承包經營自主權。

3 對策

3.1 設立與規范土地流轉中心、信息平臺和市場

目前，土地流轉沒有完善的市場體系，沒有建立與土地流轉相關的評估、咨詢、公證、仲裁等中介服務結構，土地流轉的監督管理機構不健全。土地流轉供求雙方信息受阻，信息輻射面小，土地流轉的成本較高，應設立土地流轉中心、信息平臺，并進一步完善相關中介機構。2008年7月底，據媒體披露，重慶向國務院申請設立全國首個農村土地交易所。早在2007年10月，北京大學中國經濟研究中心教授周其仁就向同為統籌試驗區的成都和重慶提出了設立土地交易所的建議。他認為，試辦土地交易所，既可以利用高漲的城市化需求為新農村建設籌措資本，也可經由農村建設用地的集約，在嚴格保護耕地的前提下，增加城市化供地規模。至于交易何種土地，周其仁認為，應首先從農村集體建設用地使用權的交易入手，包括村鎮公用建設用地、鄉鎮企業用地以及農戶宅基地的使用權[4]。重慶申請設立全國首個農村土地交易所是在其正在進行統籌城鄉綜合配套改革的試驗平臺上，對農地流轉來說是個巨大的進步。廣東也可以向重慶取經，創建土地交易平臺，并完善相關配套制度如信托制度，否則農民可能沒有信心把土地交給村集體或中介機構掛牌交易，而農民單塊土地進入交易所并不經濟，因為更多的需求在成片的土地。

3.2 實施土地流轉補貼

為鼓勵更多的土地參與流轉，財政應對在土地流轉中拿出土地的農戶進行補貼。2008年，民盟中央向政協提出“關于實施農地流轉補貼”的提案。按照提案規劃，中央財政可以設立農地流轉專項補貼資金，再加上東部經濟發達地區的等額配套資金。按照流轉土地占全國1.2億公頃耕地總數的大約10%計算，總共需要中央財政資金54億元。如果在5年內，流轉面積增加到0.33億公頃，需要中央支出150億元。該項補貼在實質上等于國家承擔了一部分地租。此舉是以補貼的形式激勵農民流轉土地，增加土地流轉供給。

3.3 建立多層次的農村社會保障體系

目前，土地更多地作為農民福利的主要的保障，要促進土地流轉，必須解決土地轉出農戶的后顧之憂，逐步弱化土地的福利和社會保障功能。不然，開展廣泛、長期、有效的土地流轉只能是一句空話。要弱化土地的社會保障功能，必須建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及發展和完善農村合作醫療制度等。這個任務復雜而艱巨，需從以下幾個方面努力。一是逐步建立穩定的農村社會保障安全網絡，包括養老保險、醫療保險和最低生活保障。二是建立社會保障基金，改變一次性貨幣安置為主的做法，建立土地換社保的安置機制，建立失地農民社會保障基金。三是切實做好失地農民的就業安置工作，加強對失地農民的技術培訓和職業教育。

4 參考文獻

[1] 劉堅.農村土地承包法培訓講義[M].北京：中國農業出版社，2002.

[2] 傅晨，劉夢琴，周燦芳.廣東城鄉統籌推進農村土地承包經營權流轉研究[J].南方農村，2007（5）：11-16.

[3] 王小映.土地股份合作制的經濟學分析[J].中國農村觀察，2003（6）：31-39.

[4] 王小喬.沉睡的資本開始醒來——重慶土地實驗：從農地入股到農村土地交易所[N].南方周末，2008-09-04.

[5] 趙陽.共有與私用——中國農地產權制度的經濟學分析[M].北京：三聯書店出版社，2007.

[6] 張榮華，侯紅江.新一輪土地承包政策探討[J].農業經濟問題，1995（4）：23-25.