如何完善地方非稅收入收繳管理改革

郭　薇

摘要：非稅收入作為財政收入的一個重要組成部分，一直以來都是財政體制改革的重點和難點，隨著我國公共財政體制的逐步建立，加強非稅收入收繳管理改革顯得尤為迫切，本文在分析問題的同時還提出了一些具體措施和建議。

關鍵詞：非稅收入 收繳 改革

根據國務院“規范非稅收入管理”及“全面推進非稅收入收繳管理改革，繼續保留的中央和地方收費、基金，按照財政國庫管理制度要求，實行國庫集中收繳”的有關規定，財政部在2009年2月11日發布的《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》中指出：各地要全面推進非稅收入收繳管理改革，力爭2010年底前，地方各級執收單位全部實施改革；經清理整頓后繼續保留的收費、基金，罰沒收入，國有資本經營收益，國有資源（資產）有償使用收入，彩票公益金等非稅收入要全部納入改革范圍。暫時不具備條件的地方，也要在2012年底前將改革

推進到所有執收單位和所有非稅收入項目。

一、非稅收入的概念

（一）國際組織對非稅收入的界定

世界銀行認為，經常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無須償還的收入，如罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項等。經濟合作與發展組織(OECD以下簡稱經合組織)界定稅收和非稅收入以征收是否具有對應的報償性作為標準，在滿足以下條件時，征收可以被視為是無償的：費大大超過了該項公共服務的提供成本，費的繳納者并非利益的獲得者，政府并不根據取得的征收額來提供相應的具體服務，盡管只有付費的人受益，但每個人所得到的利益并不必然同自己所支付的金額成比例。如果一種收入形式滿足以上條件之一，那么這種收入從性質上就應該是稅，而不是費。國際貨幣基金組織關于非稅收入的定義與世界銀行的定義基本一致，即非稅收入是指政府在稅收之外取得的收入，它包括因公共目的而獲得的不需要歸還的補償性收入以及非政府單位自愿和無償向政府支付的款項，具體包括經營和資產收益、罰款收入、收費等。

（二）我國政府非稅收入的統計口徑

1.財政預算內的非稅收入。主要項目有：（1）國有企業上繳利潤(包括國有企業出售和轉讓產權的收入、股份制企業國家股利收入和其他國有資產收益)。（2）國家能源交通重點建設基金收入。（3）各種專項收入：如征收排污費收入、教育費附加收入、鐵路建設基金收入、電力建設資金專項收入等。（4）基本建設貸款歸還收入。（5）事業收入、公產收入。（6）國家預算調節基金收入。（7）罰沒收入。（8）行政性收費收入。這部分非稅收入由于納入預算管理，項目、數量及支出管理比較規范。

2.財政預算外的非稅收入。這部分非稅收入主要包括：第一，由國務院或財政部、國家計委批準設立的行政事業性收費和基金。第二，由省級人民政府或省級財政、計劃(物價)部門批準設立的行政事業性收費和基金。據統計，中央政府及有關部門批準設立的收費項目共369項，其中有97項納入預算管理，272項大部分納入預算外管理。地方政府及有關部門批準設立收費和基金項目有幾千項之多。

3.財政之外政府各部門的收費和集資。這部分嚴格說是沒有經過政府或有關部門批準，游離于財政預算內、外，即制度外的待清理的非稅收入。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉兩級政府的手中。據對鄉鎮財政調查材料顯示，我國中部地區鄉鎮政府的自籌資金(通過收費或集資)己占到其政府財力的三分之一左右。因為財政之外的各部門的收費和集資數據難以收集，而且名目不穩定，變化較大。因此，本文中的非稅收入

包括預算內的非稅收入和預算外的非稅收入，不包括財政之外的政府各部門的收費和集資。

二、非稅收入收繳管理存在的問題

（一）征收主體存在多元化、征收行為存在隨意性

現行的地方收費主體主要有國土資源、工商、衛生監督、公安、司法、城建、交通、教育、水利、環保等管理部門，每個部門都有各自的收費名目，而且一個部門多種收費，盡管國家多次對收費項目進行清理、減并、撤銷，但地方各部門在本位利益驅動下，仍巧立各種名目收費。造成了治理——膨脹——再治理——再膨脹的怪圈。

（二）資金管理不到位，人為調節收繳進度和規模

部分地方財政部門對非稅資金的統管主要采取分類操作、歸口管理的方式，有些管理人員對非稅收入管理的總體概念不明確，非稅資金未完全納入財政預算及專戶管理的總盤子，相當部分非稅資金游離于歸口部門或直接坐支。雖然收支兩條線實行已久，但大部分單位都自已的過渡性賬戶，成為資金的滯留地。財政部門對國家規定要納入預算管理的非稅收入不是依據資金性質劃分確定管理范圍，而是根據財政預算總規模來確定非稅收入預算入庫額，有意識地調劑非稅收入預算管理規模。預算單位銀行賬戶過多過亂，也易于轉移和隱匿資金，逃避監督，人為調節收入進度和規模。

（三）非稅收入收繳缺乏統一分類口徑

我國在非稅收入管理缺乏全國統一的法律或行政法規，一些地方雖然制定了地方性法規，但沒有全面涵蓋非稅收入管理內容，對非稅收入分類沒有統一明晰界定，各地非稅收入范圍界定不一，分類方法不一，造成缺乏全面準確的非稅收入統計數據，往往形成收入不夠，統計做夠。

三、完善地方非稅收入收繳改革的建議

（一）完善非稅收入收繳方式

全面推行非稅收入實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管制度，按照有利征收、方便繳費的原則采取三種不同收繳方式：一是通過非稅收入收繳管理系統收繳非稅收入，二是通過就地繳庫方式收繳非稅收入、三是通過財政與其他部門橫向聯網系統收繳非稅收入。為最終實現國庫單一賬戶管理，凡具備委托銀行代收款條件的非稅收入，征收部門開設的各類收入過渡戶一律取消，直接將款項繳入指定的財政專戶。對暫不具備委托銀行代收款條件的非稅收入，由同級財政部門核準給予設立收入匯繳過渡賬戶，專門用于非稅收入收繳，不得用于征收單位支出。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎上，深化國庫管理制度改革，實行收支脫鉤，即：執收、執罰部門收取的非稅收入全額上繳財政納入預算管理，取消按比例返還制度，單位屬行政職能所需支出通過編制部門預算由財政予以解決。

（二）完善非稅收入銀行代收制度

非稅收入實行銀行代收管理辦法的核心就是執收單位向繳款人收費時與現金實行徹底分離，具體操作辦法是執收單位只能向繳款人開票，由繳費人持票到財政指定的銀行代收網點繳費，資金通過銀行代收網點直接繳入國庫或非稅收入歸集專戶。發展和完善銀行代收，有助于實現非稅收入征管規范化、信息化的目標，有助于從制度和管理上扭轉隨意占壓、挪用財政性資金的現象。同時不斷完善稅務部門代收非稅收入繳庫程序，探索大額非稅收入由稅務部門代征的辦法，開展電子銀行繳款和POS機繳款試點工作，各類非稅收入專戶應盡量歸并，原則上在同一家商業銀行只開設一個財政專戶，代理銀行對收繳收入按部門進行分賬核算，并及時向執收單位及其相關部門反饋有關信息。

（三）完善非稅收入收繳信息系統

計算機數據交換、網絡技術和銀行資金清算體系，為實現非稅收入收繳、審核、監管提供了有利的技術支撐，非稅收入系統建設要以“金財”工程建設為依托，通過銀行代收及相關軟件不斷完善，實現非稅收入管理信息化、科學化、智能化、網絡化管理。控制執行單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據使用等，規范執收行為，有效防止亂收費等問題的發生，并通過信息系統，對政府非稅收入的來源、結構、規模等動態變化情況進行監管和分析，提高財政資金監管能力。

（四）優化非稅收入收繳環境

按照財政部“正稅清費”和“分類規范”的原則要求，隨著經濟社會的發展，逐步清理、規范和整合行政事業性收費和政府性基金，研究完善促進環境保護和資源節約的非稅收入政策，推動建立健全國有資源有償使用制度和生態環境補償機制，將非稅收入管理的工作重點向國有資源和國有資產的有償使用、彩票公益金、國有資本經營收益及事業單位經營服務收入等方面轉移。建立績效考評機制，在沒有重大政策調整的因素下，財政部門應嚴格按照執收單位年度收入實績為依據，對收繳單位執行績效評價，監督非稅收入收繳工作，規范收繳行為。

（五）認真開展非稅收入分析預測工作

當前我國非稅收入總額龐大，據統計，我國非稅收入1985年為223.21億元，到1996年為6000億元，到2004年已突破1萬億元，相當于同期財政收入的39.8%。管理非稅收入已成為各級政府加強宏觀管理，依法推進理財的重要內容，所以必須運用科學的統計理論和方法，通過對非稅收入基礎數據的收集匯總、歸納整理和分析研究，客觀認識非稅收入的現狀和發展變化趨勢，按照統一的格式、口徑、時間報送收入收繳執行情況。并提出有前瞻性、針對性、綜合性和可操作性的對策建議，為各級領導和有關部門決策提供科學、及時、準確的參考依據。

（六）加強法制建設，強化非稅收入監管。

加快非稅收入法律體系建設步伐，實現非稅收入依法立項、依法征收、依法使用和依管理，明確各種收費基金的征收標準、程序及管理辦法，并以法律程序約束財政分配，達到嚴肅財經紀律的目的，建立和完善非稅收入政務公開、收費公示、稽查、舉報、違規處罰和責任追究等一系列監督管理制度，利用各種媒體對各類收費性質、收費范圍、收費標準進行詳細介紹，對不使用財政票據收費、罰款的單位要嚴格查處，將非稅收入的征、管、用情況定期向人大報告，自覺接受人大、審計部門和全社會的監督。

四、結束語

溫家寶總理在《政府工作報告》中指出,要加快公共財政體系建設,完善財政轉移支付制度,改革預算管理制度,制定全面實施增值稅轉型方案和措施,建立規范的政府非稅收入體系。政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配的重要形式，也是政府加強宏觀調控，促進經濟社會協調發展的重要杠桿。實施政府非稅收入管理改革，是財政管理體制改革的重要內容，是盡快實現政府非稅收入全口徑預算管理，整合財政資源，增強政府宏觀調控能力，促進經濟發展的有力保障。本文探討了給出了完善地方非稅收入收繳改革的建議，同時，為了更好的加強地方非稅收入收繳管理，中央政府應積極推動有關政府非稅收入管理法制化的建設工作，加快《政府非稅收入管理法》和《政府非稅收入稽查法》出臺的步伐，實施依法征管。同時，國家財政部門應在“金財工程”的配套支持下，從制度上和技術上，解決政府非稅收入收繳過程中存在的一些問題。地方政府應積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法律、規章和制度，要在國家有關政府非稅收入管理政策指導下，出臺《政府非稅收入管理條例》及其實施細則，加快地方政府非稅收入法制化建設進程。

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