我國現行征地補償制度剖析

馬新文

摘要：與主要發達國家征地補償制度相比，我國現行征地補償制度的缺陷在于補償范圍小，標準低，補償方式單一。現行這種補償制度脫胎于計劃經濟時期，有著明顯的計劃經濟的特點，其表現為否定各經濟主體相對獨立的經濟利益。市場經濟已賦予并普遍承認各經濟主體相對獨立的經濟利益，而征地補償制度卻未能隨之施行市場化改革，這忽視了被征地農民相對獨立的利益要求，損害了他們的基本經濟權益。本文提出在維護我國土地公有制的前提下，應逐步賦予農民土地財產權，公平對待農民基本的經濟權益；有選擇地借鑒發達國家的征地補償方式，完善我國現行征地補償制度，實現社會和諧發展。

關鍵詞：征地補償制度；土地價值；農民經濟權益

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1009-3060(2009)03-0093-04

一

一般而言，征地補償制度包括補償范圍，補償標準，補償方式三個方面的基本內容。2004年我國《土地管理法》第47條規定，征地補償范圍包括土地補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補助費。補償標準為征收前3年農業平均年產值的6～10倍；安置補助標準為征收前3年農業平均年產值的4～6倍。兩項之和最高不得超過15倍。遇有特殊情況經省級政府批準，可以增加安置補助費，但是兩者加起來不得超過30倍。補償方式主要是貨幣支付，一次性的對被征地農民給予最低生活費補償。

這樣的補償制度，是計劃時代的產物，不符合市場規則。計劃經濟時期，不承認相對獨立的經濟利益組織，生產資料統一調配，社會成員在公有制面前平等相處；征地規模有限，且完全用于公益項目建設，征地行為沒有商業化；經濟結構比較單一，農業以糧食生產為主，農地價值以糧食產值體現，比較穩定；征地程序由政府機關嚴格按照法律條例規范操作。在這種經濟利益大一統的環境下，征地補償費的確定以土地原始用途為依據，以農業產值為標準，以貨幣支付方式為主，不會擴大城鄉差距、工農差距。但是，在市場經濟條件下，各經濟主體表現出相對獨立的經濟利益要求；經濟結卡鈕多樣化，土地價值因之不斷增值；工業化建設占地商業化，使土地價值增值無限擴張；征地用途已超出公益項目用地范圍；對土地價值的占有，在不同群體中形成不同的利益格局……。如此等等新形勢下，還依然采用計劃時期的征地補償制度，明顯不符合變化了的情況。表現出補償范圍小，標準低的弊端，損害了被征地農民的基本經濟權益。

二

主要發達國家堅持“完全補償”原則，既考慮被征地方的直接損失也考慮其間接損失。設定補償范圍時，會最大限度考慮土地權利人的利益。如日本的征地補償費包括：(1)土地征收費。相當于土地的價值。(2)賠償費。是對土地權利人因征地而造成的經濟損失及其它損失的補償。(3)通損賠償。是對土地權利人因征地而可能受到的附帶性損失的賠償。(4)少數殘存者的補償。是對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的賠償。(5)離職者的賠償。是對土地權利人的雇傭人員因土地征收而失業產生的損失的賠償。(6)事業損失賠償。是對由于公共事業建設產生的噪音、廢氣、水污染等的賠償。加拿大的征地補償費包括：(1)對征地的補償。依據土地的最高和最佳用途，根據當時的市場價格補償。(2)有害或不良影響補償。主要針對與被征地塊相連的非征地部分，因建設或公共工作所造成的損害的補償。(3)干擾損失補償。是對土地所有者或承租人因為土地被征收而造成的成本或開支的補償。(4)重新安置的困難補償。英國的征地補償，包含土地(包括建筑物)補償和殘余地分割或損害補償、租賃權損失補償、遷移費與經營損失費等干擾補償以及其它必要費用補償。德國的征地補償，包含土地或其它標的物權利損失補償、營業損失補償以及征用標的物的一切附帶損失補償。韓國征地補償，包含地價補償、殘余地補償、遷移費用補償以及其它損失補償。征地補償的支付方式主要有三種：現金、實物、債券。大多數國家采用現金補償，同時也輔以實物補償，或現金和實物補償兼用。日本對于征地損失，原則上要用現金補償，也可以通過土地征收委員會裁決，采用提供替代土地的方式進行補償。新加坡法律規定，通常情況下，補償費應當用現金支付，但地稅征收官也可同當事人進行協商，在保證當事人享有公平權益的情況下，以其他方式進行補償。韓國和我國的臺灣省采用“土地債券”方式進行補償。

與主要發達國家征地補償制度相比，我國現行征地補償制度的特點就是，補償范圍小、標準低、補償方式單一。我國實行“適當補償”或者“原始補償”的原則，即按照被征地的原來用途給予補償，沒有考慮那些難以量化的非經濟上的附隨損失。以產值作為征地補償標準，沒有考慮土地利用方式，不能體現土地價值，也不能反映土地價值的增值，不符合市場經濟規律的要求。據有關部門測算，當前法定最高補償標準大約為24，000元／畝，按最低生活標準每人300元／月計算，當前法定的征地補償費僅夠農民維持不到7年的生活需要。法國以最終裁決日一年前的被征地的用途為依據確定補償費；美國以土地被征收時的市場價格為基準，加上可預期的土地的未來價值，并充分考慮土地所有者的利益，對附近的土地所有者因此而蒙受的損失，也一同給予補償。我國實行一次性的貨幣補償方式，解決不了被征地農民的社會保障問題。無錫為被征地農民購買的養老金為2.42億元，僅占同期土地補償費總量和土地出讓金總額的6.8％和1.66％。福州市對被征地農民的安置，貨幣安置比例高達82％；浙江省的抽樣調查表明，在安置的3379人中，除172人進入社會保障體系外，其余均為貨幣安置，比例高達94.1％。

近來來，因征地補償不公引發的農民上訪案件不斷增加。2006年上半年，全國征地違法案件高達25.153起，涉及土地面積2.44萬畝。由此引發的社會沖突也不斷加劇。征地補償不合理，已不僅是個經濟問題，同時也是個嚴重的社會問題。

三

我國現行征地補償制度的弊端，源于現行征地制度的弊端，即沒有嚴格區分公益性用地和經營性用地，兩者皆通過政府征地的方式獲取土地，這是由我國土地公有制的性質決定的。按照國際通則，征地，主體是國家，前提是公共利益的需要，必須給予補償。這是征地的三大要件。經營性用地，必須由市場方式解決。但是，我國《城市房地產管理法》規定，經營性的項目需要使用集體土地，經國家征收后，可以出讓給開發商。《憲法》規定，除政府可以依法對農民集體所有的土地實行征用或征收外，其他單位和個人都無權征用或征收土地。《土地管理法》一再強調，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。法律一方面禁止農業用地自由市場交易，另一方面賦予政府征讓土地的壟斷權，這就是我國現行征地制度的特點。

地方政府作為國家的代理機構，成為農業用地市場交易的主體，從農民這里低價征地，向用地單位高價出讓，從中賺取巨額土地出讓金。如南京市政府曾經向農民征地的最低價為8萬元／畝，最高價為20萬元／畝(包含土地補償費、安置補助費以及土地上的附著物與青苗補償費)，而轉手出讓最高價達

980萬元／畝，最低價120萬元／畝。地方政府利用壟斷性的征地特權，單方面裁定征地補償范圍和補償標準，以狹窄的補償范圍，過低的補償標準，損害農民基本的經濟權益，導致土地經營者——農民處于“權利貧困”狀態。在征地收益的分配格局中，農民僅占5～10％，集體占25～30％，政府占60～70％。

我國《憲法》、《土地管理法》沒有賦予農民土地所有權，只給予其有限的經營權(時間有限，經營項目有限)，因此農民對土地的處置權、收益權也只是部分的享有。西方產權理論認為，完備的產權可以是所有權、使用權、處置權、收益權等權利組成的“權利束”，也可以是某一單項權利的獨立存在。依照西方產權理論來看，我國農民土地產權是殘缺的，屬于阿瑪蒂亞森的“權利貧困”狀態。在馬克思看來，“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其它一切人的、只服從個人意志的領域。”。土地作為一種經濟資源或資本，被賦予了市場經濟的種種邏輯，控制了土地所有權就控制了其他更多的社會權利，權利成為一切財富的源泉。農民沒有土地所有權，不能享有完備的土地財產權，沒有資格享受征地的“完全補償”，相反，時常處于被剝奪的境地。正如國務院發展研究中心副主任陳錫文所指出的，如果計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000～8000億元的代價，那么改革開放以來的城市化進程的低價征地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。

現行的征地補償制度，一沒有充分考慮農民的承包經營權。承包期30年的土地經營權相當于私有制度下75％～95％的土地產權。二沒有充分對待農民的國民待遇權。在長期的城鄉分治的“二元”制度下，農民不享有城市居民所享的各種社會保障，處于不平等的國民待遇下。土地是農民賴以為生的唯一的生產資料和保障資料，失去了土地等于失去了一切。因此，征地補償應該以能滿足農民的生存需要與發展需要為準，應該能體現出農民與城市居民同步享受改革成果。

四

我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》對征地制度的規定，本是要保證農地交易的統一性，保護農地資源，這是由我國土地公有制度決定的。但是，由于征地制度的不完善，征地程序的不規范，地方利益的驅動，侵犯了被征地農民基本的經濟權益。那么，怎樣進一步完善征地補償制度，保障農民應有的經濟權益，就需要觀念的重構和對他國征地補償制度的借鑒。

一方面，賦予農民土地財產權。我國《憲法》沒有賦予農民土地所有權，但不意味著農民不能享受完備的土地產權。隨著兩權(產權和所有權)的分離，我國經濟學界與法學界，從最初將產權界定為財產所有權轉向了產權不僅是指財產所有權，也可以是除所有權之外的使用權、收益權、處置權等。所以，我國農民土地財產權應該是使用權的擴大，應界定為土地使用權、收益權和處分權的結合，是一種特殊的財產權，或者說是一種特殊化界定的財產權。。尤其是在實行聯產承包責任制期內，農民對承包地應擁有土地財產權，農戶依法享有的土地承包權、使用權、流轉權和收益權事實上已經構成了實質性的土地財產權。2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農村土地承包法》，允許“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉”，就是說，農民依法享有對土地的支配權和處分權。由此可見，目前農民所合法擁有的土地承包權是一種使用權、收益權和處置權的結合，應該被界定為一種特殊的和實質的土地產權。

農民應該享有完備的土地財產權，這是經濟正義的基本理念。財產權的觀念是伴隨著人類文明的自然史而形成的，是確保人被當人對待的基本權利。美國法學家龐德認為，權利在本質上就是一種文明社會中人們由相互之間的承諾而形成的“合理的預期”，是一種法律上得到承認和被劃定界限的利益。洛克視財產同生命一樣重要，在政治生活中，財產權是一切權利的基礎，對財產權的確認，可以從根本上限制政府權力對個人權利的侵害，遏制公權向私權的擴張。米瑟斯認為，財產權對人類的一切精神和物質文明的巨大進步產生了深遠影響。記得發展經濟學家金德爾博格說過，給農民以土地財產權，他會把沙漠變成綠洲；如果讓農民以租賃的方式經營土地，他會把綠洲變成沙漠。我們也可以說，給農民土地財產權，可以制約政府濫征地行為，利于征地補償制度的完善；如果農民缺乏土地財產權，政府的征地權會無限膨脹，征地補償制度的弊端會繼續存在，地方政府因地腐敗狀況會繼續惡化。作為應該享有相對獨立的經濟利益的農民，其基本的經濟權益受到損害，這不符合經濟正義原則。農民作為社會成員一份子，應該得到平等地對待。如德沃金所言，真正的平等是資源的平等。

另一方面，征地補償方式市場化。有選擇地借鑒國外征地補償方式，實行市場化，完善我國征地補償制度。主要發達國家實行土地私有制，征地補償僅限于公益項目用地，而且予以“完全補償”；經營性項目用地必須根據市場價格購買，補償范圍、補償標準、支付方式由雙方當事人以市場規則商議決定。我國實行土地公有制，經營性用地和公益性用地，都由政府以征收的方式獲取，補償范圍、補償標準、支付方式由政府單方面決定。我們雖不能完全照搬他國做法，對經營性用地通過市場交易來完成，但可以參考其補償制度，盡量使征地補償方式市場化，盡量公平地對待農民利益。

2004年《國務院關于深化改革、嚴格土地管理的決定》指出，征地補償必須保證農民生活水平不因征地而降低的原則。2008年黨的十七屆三中全會明確指出要提高征地補償標準，不得損害農民經濟權益。長期以來，我國農業比較利益偏低，農業用地市場不健全。因此，不能完全按照農業產值確定征地補償標準，應該推行土地交易的市場化，以市場價格為標準，對被征地農民給予補償。市場交易是一種相對公平的交易，市場價格是相對合理的，能夠反映土地區位、土地供求關系及當地經濟發展水平等多種因素的差異，具有客觀公正性。因此，實行征地補償方式的市場化，就能確保被征地農民生活水平不但不因征地而降低，而且能和改革成果同步提高，滿足他們長遠生計和未來發展的需要，實現全社會的和諧發展。

(責任編輯周淑英)