縣政運作的權(quán)力悖論

于建嶸　蔡永飛

如果縣級黨政行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，則說明縣級黨政的政治定位、橫向政治權(quán)力制衡和縱向行政分權(quán)都存在根本性的缺陷。

當(dāng)前縣級政權(quán)在政治運作中，一方面，有些縣級黨政負(fù)責(zé)人利用手中掌握的權(quán)力公然搶奪農(nóng)民的土地、野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進(jìn)行壓制迫害。

另一方面，針對近年在全國基層頻頻發(fā)生的官民沖突對抗事件，為數(shù)更多的縣級官員表示，由于行政體制上許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調(diào)控能力，沒有必要的治縣資源特別是行政權(quán)力資源，縣級黨政是以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限責(zé)任。

這是一個非常明顯的權(quán)力悖論。如果縣級黨政行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，則說明縣級黨政的政治定位、橫向政治權(quán)力制衡和縱向行政分權(quán)都存在根本性的缺陷。

雙重不負(fù)責(zé)任

共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定黨權(quán)處于行政權(quán)等之上，各級人民代表大會也不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)。制度設(shè)計上，縣域范圍內(nèi)黨權(quán)缺乏任何權(quán)力的制衡，對它的制約主要依賴于黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，而這基本上很難落實：紀(jì)委監(jiān)督同級黨委是“以下犯上”難有效果；地方權(quán)力機(jī)構(gòu)人民代表大會沒有任免和監(jiān)督縣委書記的權(quán)力；本縣內(nèi)的新聞監(jiān)督不太可能，異地新聞監(jiān)督被禁止；信訪制度發(fā)生了異化，民眾行使監(jiān)督建議權(quán)的合法渠道嚴(yán)重堵塞。現(xiàn)實政治中，對縣委書記的制約主要是來自上級黨委，但這是天高皇帝遠(yuǎn)，政治制度上的象征意義大于現(xiàn)實操作層面的實質(zhì)作用。

因此，在權(quán)力的實際運行中，縣級黨委處于地方的權(quán)力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督。使用公權(quán)力與民爭利，正體現(xiàn)出縣級黨政中書記獨大和橫向權(quán)力制約的失衡。

正因為在縣級政治生態(tài)中難以實現(xiàn)對黨權(quán)的制衡，目前采用的應(yīng)對辦法是通過中央集權(quán)以縮小地方黨政的權(quán)力。在行政權(quán)的縱向分割上，主要是通過將有關(guān)國計民生的重要部門如國稅、海關(guān)、鐵道、能源、銀行、外匯等劃歸中央直管，工商等劃為省級直管，剝奪縣級黨政的部分財權(quán)和事權(quán)。但這些措施損害了縣級黨政主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務(wù)的管理。用以扼制地方獨大的縱向分權(quán)，加劇了縣級黨政有限權(quán)力與無限責(zé)任間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

更加嚴(yán)重的是，在一個現(xiàn)代國家，一個地方行政區(qū)劃應(yīng)有明確的最高責(zé)任機(jī)構(gòu)；一個地方的民眾，應(yīng)能找到對其權(quán)利、利益負(fù)責(zé)的最高主政官員。但現(xiàn)實中，縣級黨政并不定位于此。縣委書記可以由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內(nèi)的黨員、人大代表或者民眾選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來自于抽象的人民，但對其治下的民眾并不負(fù)有直接責(zé)任。從制度的安排來說，縣級政府的權(quán)力一來自地方人民代表大會的授權(quán)，二來自中央政府的授權(quán)。然而在現(xiàn)實中，縣長的選舉需要上級的備案或批準(zhǔn)，對上負(fù)責(zé)遠(yuǎn)超過對下負(fù)責(zé)。

縣級黨委與政府的不同權(quán)力來源，以及政府的雙重權(quán)力來源，造成了地方黨政責(zé)任目標(biāo)的不明確、不清晰，縣級黨政的有限權(quán)力，又無能力對地方事務(wù)進(jìn)行全面管理，最后造成沒有哪一個機(jī)構(gòu)、沒有哪一個人能對地方負(fù)全責(zé)。民眾在尋求權(quán)益救濟(jì)或有其它訴求時，當(dāng)?shù)毓賳T能以“沒權(quán)管不了”來推脫，但當(dāng)?shù)攸h政侵犯民眾權(quán)益時，又沒有機(jī)構(gòu)能對其進(jìn)行制衡，從而造成了矛盾和政治壓力向上級政府和中央轉(zhuǎn)移。

另外，縣政權(quán)力悖論下的縣級黨政負(fù)責(zé)人不乏行“惡政”的空間，卻缺少“善治”的激勵，壓力體制促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人不擇手段地保護(hù)官場的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；干部異地為官制度和頻繁調(diào)動，使得縣級黨政負(fù)責(zé)人對轄區(qū)失去了身份認(rèn)同，失去了對地方利益的長期考量，失去了對轄區(qū)民眾的道義責(zé)任。

實事求是說，目前還沒有建立起對縣級黨政負(fù)責(zé)人的執(zhí)政行為進(jìn)行科學(xué)全面評價的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。結(jié)果是，部分縣級黨政樂行“惡政”不求“善治”，對本地民眾和中央政府雙重不負(fù)責(zé)任。可以說，縣級黨政已經(jīng)形成了獨立利益，在施政行為中，官員的個人選擇有了私利化傾向。

分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治

這種狀況是我國較大范圍內(nèi)實行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“省直管縣”改革的重要背景。許多省份在省級政府主持下'將原屬于市級政府的一些行政審批、審核權(quán)下放給縣級政府，以提高縣級政權(quán)的行政效能；將縣財政直接同省財政掛鉤，在財政分成方面也有所改變。但這一行政分權(quán)改革主要是著眼于提高縣級政權(quán)的自主權(quán)，縣級政權(quán)的權(quán)力監(jiān)督問題尚未提上議事日程，因此反而增加了權(quán)力濫用的風(fēng)險。海南強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，數(shù)位縣委書記的腐敗案就說明了這一問題。

在湖北、安徽等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“黨政合一、交叉任職”改革，但這一改革針對的主要是財政供養(yǎng)人員過多和重復(fù)分工導(dǎo)致的工作效率下降等問題，尤其是，在基本上不涉及主導(dǎo)中國農(nóng)村發(fā)展的縣級政權(quán)的情況下，這一改革很難取得實質(zhì)性進(jìn)展，在有些地方反而可能只是一種折騰。而我國七大綜合配套改革試驗區(qū)，其改革試驗主要集中在行政權(quán)范圍內(nèi)，不足以解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內(nèi)進(jìn)行，對于我國社會轉(zhuǎn)型來說，可能也不具備普遍意義。縣政改革需要拓寬思路，打破現(xiàn)行體制的制約，應(yīng)進(jìn)行縣級政治改革試驗。像鄧小平1992年南方談話中所說的那樣：大膽地闖、大膽地試。

縣政改革要解決的主要是兩個方面的問題，一是縣級政權(quán)在國家政權(quán)體系中的定位，合理劃分縣級政權(quán)和其他各個層級國家政權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系，或者說要合理確定縣級政權(quán)在國家縱向治理結(jié)構(gòu)的位置；二是規(guī)范縣級政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，也就是合理確定縣級政權(quán)的橫向治理結(jié)構(gòu)，并規(guī)范縣級政權(quán)與縣域社會和公眾的關(guān)系。

總體來說，在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)向法治性分權(quán)，以橫向權(quán)力制衡代替縱向的政府層級分權(quán)。要通過實施以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權(quán)為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革，使縣級政權(quán)有足夠的地方社會和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，同時使縣級政權(quán)及其主官的權(quán)力受到有效的制衡和監(jiān)督；通過既對中央負(fù)責(zé)又對地方民眾負(fù)責(zé)的縣級政府，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和國家建設(shè)。從縣級政權(quán)主要是向上負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀來說，縣政改革的核心應(yīng)當(dāng)是使其向下負(fù)責(zé)。

因此，縣政改革最重要的目標(biāo)之一是建立健全真正意義上的縣級地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)即縣人民代表大會。縣人大最重要的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)縣級行政機(jī)關(guān)施政方案及其財政預(yù)算的審批。從現(xiàn)階段的實際情況來看，縣政改革可以首先從縣級財政預(yù)算管理體制改革切入，讓政府財政由縣級人大切實有效地管制起來，讓縣級政府每花一分錢都必須得到縣人大的批準(zhǔn)和監(jiān)督。進(jìn)一步保障人大的罷免、質(zhì)詢、詢問、調(diào)查等各項權(quán)力，落實人大“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的權(quán)力。

重建縣級政府，使之成為真正有能力主導(dǎo)縣級地方公共事務(wù)、并且主要是向本地居民負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)是縣政改革最重要的目標(biāo)。從一些行政管理體制比較完善的國家的經(jīng)驗以及我國的歷史經(jīng)驗來看，我國縣政改革應(yīng)當(dāng)賦予縣級行政長官即縣長以更大的權(quán)力。

行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)高度集權(quán)。而不應(yīng)當(dāng)過度分權(quán)。現(xiàn)階段不僅縣長上邊有縣委書記，下邊還有若干個副縣長，而且副縣長也由選舉產(chǎn)生，實行的是“集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”的體制。看上去集體領(lǐng)導(dǎo)可以“民主決策”，在實踐中，“集體領(lǐng)導(dǎo)”往往還是要經(jīng)過各種各樣的“斗爭”，最終形成書記一把手的一言堂，民主往往有名無實，而且反而降低行政效率。同時，往往因為是“集體領(lǐng)導(dǎo)”，出了問題責(zé)任難以追究，有些地方甚至反而會利用集體領(lǐng)導(dǎo)的名義搞“集體腐敗”。如果能夠在縣長和縣委書記“一肩挑”的情況下賦予縣長“有限集權(quán)”，在縣長建設(shè)好自己的智囊機(jī)構(gòu)和工作班子的情況下，應(yīng)當(dāng)有利于更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這里的“有限”，一是民意機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，二是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，第三，更重要的是，當(dāng)權(quán)力集于一身的時候，所有監(jiān)督的眼睛也就聚焦于一個人，反而會使其戒慎恐懼，小心謹(jǐn)慎。

總之，主導(dǎo)中國農(nóng)村發(fā)展的是縣級政權(quán)而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它是具備完全政治架構(gòu)的最基層政權(quán)，其政治權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題負(fù)面影響巨大，對其進(jìn)行改革刻不容緩。筆者提議的中國縣政改革的方向，是建立在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治。它不僅需要調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力；還需要確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府；同時需要具有權(quán)威的司法制度來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。