“大紀檢組”的三門峽實驗

石　破

中紀委9號文件、10號文件發出后，河南很多地方還在觀望，但三門峽市在大紀檢組改革的基礎上進一步對文件進行了突破，揭示出基層紀檢工作的真實生態。

“現在我們市紀委已有正縣級干部47人，如果根據中紀委文件，再按這個職數配齊50％的紀律檢查員、監察員，一共是70人，市里哪個部門也沒有這么多正縣級干部!”河南省三門峽市紀委分管干部室的常委余秋華興奮地說。對于一個專司紀律檢查和行政監督的部門來說，紀檢干部的職數、排位從來不是一件小事。多少“扯不斷，理還甜”的問題由此而生。

2008年底，河南省三門峽市紀委、監察局撤銷對所駐在單位的一對一派駐，實行完全獨立于駐在單位的“大紀檢組”制。紀檢組的規格也由原來的副縣級提升為正縣級，10名新的正縣級紀檢干部也應運而生。隨著“大紀檢組”的推出，以及紀檢干部政治待遇、社會地位的顯著提高，是否公眾將收獲一個基層紀檢監察工作的新局面?

為什么恨舉報者

2009年6月24日上午，三門峽市林業局辦公樓603室，市紀委第八紀檢監察組設在這里，他們分管監督的單位為市林業局、水利局、農機局、槐扒黃河提水工程管理局、市殘聯及市扶貧辦。

第八紀檢監察組的副組長馬煥春，原為三門峽市某局紀檢組長。談起工作職位的變化，馬煥春說：“原來一對一的派駐，雜事多。班子成員各有主要任務，紀檢組長還分管其他科室……紀檢干部都想與局長搞好關系，監督談不上。你要敢在黨組會上提批評意見，一把手當著其他黨組成員的面，嘩嘩熊你一通，你的面子往哪兒放?因為監督太認真而受打擊報復的紀檢干部，沒有，因為能當上紀檢組長的人都不憨。人家是正職，你是副職，適者生存，你得自我保護。”

“原來相當一部分局委紀檢組的人都很自卑，沒有歸屬感。”三門峽市紀委常委余秋華說，“人家各單位的業務是主業，紀檢工作被看成副業，紀檢組長啥都往后排，老是攬些雜事，自己的活都沒時間干。現在市紀委編制136人，一半人員是縣級干部。大家都覺得充實，有進步空間了。”

既然派駐單位的紀檢組長吃力不討好，為什么還會有人愿意去當紀檢組長呢?余秋華分析說，他們主要是看中了這個副縣級的職數。“有的紀檢組長兼任單位黨委副書記，排名在局長之后。一大部分人原來在單位做行政副職，想從紀檢組長這個職位向上轉，如果沒有這個因素，100％的人想當行政副職，也不愿意干紀檢組長。”余秋華說。

由于紀檢組長在單位黨委書記領導下工作，監督主體與責任主體不允作用發揮不出來。甚至有的單位出了問題，紀檢組長還來回跑，想辦法擺平。

現在的干部體制下，評價單位副職工作好壞，決定其升遷貶黜，單位“一把手”的意見很關鍵，頗具威懾力。紀檢組長監督“一把手”要冒很大的風險。往往被“一把手”認為是不和諧因素，“我有問題你就去查，不想混了?”

三門峽市紀委特約研究員尚柏仁說：“現在不管是評先、提拔、晉級、行風評議、民主測評等都搞票決制。這是有問題的。因為干活的人，心思都在干活上；不干活的人，心思都在拉關系上。票決制看似公平合理，其實不然。紀檢干部往往是工作開展越多，得罪人也越多，選票也越少，在其他工作中也得不到有力的配合和支持，處境十分尷尬。”

這種情況下，有些紀檢組長的思想產生一定程度的混亂。某局紀檢組長曾在民主生活會上說：“我在這個局搞紀檢工作十幾年，從來沒有查過一起案子，沒有處理過一個人。”為此而自得。

余秋華常委回憶道：“有的市直單位多年來不查辦一起案子。我們發現問題后，紀檢組長還當起了說客，這邊剛去初核，那邊就有反映了。我說你別忘了你是干啥的，你說這話合適不合適?”

另外，一些大案要案不能徹查或草率處置，對檢查對象處理過寬，起不到應有的警示作用，使相當部分基層紀檢監察干部對搞好紀檢工作缺乏信心，對辦案或查處工作熱情不高，期望值不高。

按說，案件處理該是什么結果就是什么結果，要達到“處理一個人，教育一大片”的目的。但是，現在有些地方，是該刑事處分的黨紀處分了，該黨紀處分的罰錢了事。對當事人處理得輕描淡寫，違法亂紀現象就更變本加厲了。

2001年河南省盧氏縣前縣委書記杜保乾案發后，處理了幾十個縣、鄉干部，大都從輕發落了。今年5月，盧氏縣人大常委會同意對盧氏縣原交通局長、縣人大代表揣予蘇采取強制措施和決定逮捕。揣予蘇因涉嫌受賄、巨額財產來源不明被三門峽檢察院立案偵查。這個揣局長，杜保乾案發時就曾被查過，卻未受嚴肅處理，直到又貪幾百萬元，才被戴上手銬。

尚柏仁說：“為什么人們對腐敗分子恨不起來?一個單位本來挺穩定，這時有人舉報貪官，紀委來查了，大家開始挺高興，放鞭炮慶祝。后來，隨著辦案的擴大，一下子牽出很多人，大家都感到危及自身了，不知道明天還會弄誰?紀委把單位的賬也抱走了，連油錢都報銷不了了。單位形象大受影響，‘文明單位稱號取消，全員獎也沒有了。而且一兩年內，沒有人敢用你的干部，怕再出事受影響。等你耽誤夠這幾年，年齡也超了'再也提拔不上了這時候大家就開始恨舉報者。”

大紀檢組：游擊隊變正規軍

近幾年來，中紀委一直強調“紀檢監察隊伍的統一管理”，深圳、成都、呼和浩特等地都進行了相應的創新嘗試。2007年5月，河南省紀委、省監察廳提出了“全面推進省轄市紀檢監察派駐機構統一管理指導意見”，鼓勵各省轄市因地制宜創新，科學確定派駐機構設置模式。

去年，三門峽市紀委、市監察局提出了建設性意見，并獲市委、市政府采納。在全省18個省轄市中，率先確定了“大紀檢組”的模式。河南商丘市紀委跟三門峽紀委同時有這個思路，并進行了先期宣傳，但方案最終未獲通過。因為這項創新涉及市財政局、組織部、編辦等多個部門，有很多困難，沒有市委、市政府主要領導的強力支持，很難開展起來。

所謂“大紀檢組”模式的具體內容是：市紀委、監察局撤銷原有的“一對一”派駐紀檢組。成立10個大紀檢組，覆蓋全市63個設黨組的工作部門及直屬事業單位等。每組負責6-7個單位。紀檢組由現行的雙重領導改為紀檢監察機關直接領導，力圖改變過去存在的隸屬駐在部門、監督難等弊端，用三門峽市委書記李文慧的話說，是“我市紀檢監察史上的一次重大變革”，也是“目前全省唯一的管理模式”。

這次變革獲得了河南省紀委的大力支持和高度關注，并建議他們“分兩步走”。去年12月，對三門峽市63個市直單位的十大紀檢監察組派駐全部完成，今年春節后，又完成了配套工作。

下一步，三門峽市紀委、

監察局將向設黨委部門派出紀工委，與單位紀委合署辦公。這兩步走完后，三門峽的紀檢監察派駐(出)機構統管便會覆蓋全市所有副縣級以上黨政部門。

“大紀檢組”成立后，迅速配齊配強了10名正縣級紀檢監察組長和10名副縣級副組長。第八紀檢監察組的組長雷雨川說：“大紀檢組是正縣級規格，這也是監督工作的需要。過去你是副縣級，人家是正縣級，沒法監督。現在咱們到被監督單位那兒一站，不比你矮半截。”

今年6月，中紀委9號文件、10號文件發出后，河南很多地方還在觀望，但三門峽紀委迅速組織縣、區紀委書記們進行研討，并起草了《關于進一步加強紀檢監察工作的意見》，由市委市政府研究通過后下發，其中的規定對中紀委9號、10號文件有不少突破。

如9號文件要求，縣紀檢委副書記，干夠兩屆，工作成績突出的，可以提為副縣級。“我們取消了‘工作成績突出這個條件，”三門峽市紀委常委余秋華說，“他要‘工作成績突出，還用等10年再提拔?紀委干部查處一個人，往往就得罪一個關系圈，在民主推薦時很吃虧。縣、區紀委副書記往往是資歷老，工作好，但民主推薦卻上不去。我們定的是干夠8年，一屆半，直接提為副縣級。因為10年就是兩屆，必須得交流走了。”

河南省紀委分管干部室的常委李建設說：“三門峽的十大紀檢組，這么多人員由市紀委統管，好比游擊隊變成了正規軍，不是簡單相加，而是整體水平提高了，徹底改變了以往看臉色監督的狀況。”他希望接下來，十大紀檢組能查大案要案。實際情況，仍有待工作檢驗。

第八紀檢監察組的雷組長說：“現在我們的主要工作，一是學習，調研，二是各種制度、文件健全，并逐步開展監督檢查。市委李書記說，我們面臨新的問題，是如何能夠及時了解被監督單位的情況和信息。我們原來與被監督部門都在一個單位，現在還要能‘進得去，增加親和力，糾正人們認為紀檢組就是‘找事，整人的印象。否則人家大小事不跟你說，還要學習駐在部門的業務，不能兩張皮。”

雷組長說，大紀檢還有一個好處：10個組的人員可互通使用。哪個組辦案，人不夠用，可從其他組協調。

鄉鎮紀委書記的迷茫

如果說，與原駐在單位全脫離的大紀檢組模式，讓三門峽市的紀檢干部看到了解決對市直各部門、各單位“一把手”監督問題的希望。那么，更為困難的監督同級黨委問題，他們還不敢有更多的話可說。

“監督同級黨委，是個敏感的政治話題。高層不提，基層可以做些探索，誰要能突破了這一點，不得了。”三門峽市紀委調研法規室姚主任說。

今年春天，尚柏仁和另一名特約研究員，受三門峽市紀委的委托，對鄉鎮紀檢監察機關辦案工作的困難和問題進行調研。他們考察了三門峽的澠池、湖濱兩個縣區，訪談了幾十名鄉鎮紀檢干部。調研中，他們發現，這些鄉鎮紀檢干部多數窩窩囊囊。有的年輕干部提拔時當上紀檢書記，但提拔過后，就不想再干紀檢了。現任的鄉鎮紀檢書記大多是老同志，資歷老，因其他地方無法安置，在這里過渡一下。組織上對鄉鎮紀檢干部的選拔標準，第一條是人老實，第二條是資歷老，至于能力怎樣，再說吧。“能力強的干部早就讓他去當鄉長，抓經濟了”。

另外，鄉鎮紀檢書記分工過多，其他工作擠占了他的時間。一是鄉里干部少，紀檢書記確實得兼職，二是他自己也不想專搞紀檢，因為這是個清水衙門，又容易得罪人，想躲還躲不及呢。按照國家撥付的經費，鄉鎮各部門費用都不夠，想干事得通過亂七八糟的罰款、賬外收入等等。鄉鎮紀檢書記普遍兼管計生、信訪工作等。這樣好有車坐，年底能發個福利，手里有條子也能報銷。

他們還發現，鄉鎮紀檢靠原則辦事的不多，都是靠人情在辦。鄉鎮紀委辦案經費不足，基本上靠化緣：你這個部門有錢借給我點，有車讓我用一下，吃個飯麻煩在你這里報了。時間一長，就不好去查人家了。辦案看黨委書記臉色。鄉鎮直屬部門負責人有問題，鄉鎮紀委可以初核，立案要報同級黨委同意，縣紀委也是這樣，雖無明文規定，但你不報告黨委就立案了，等于是大不敬。“鄉鎮紀委有初核權，已很不得了了。”尚柏仁說。

在市場經濟的大環境下，鄉鎮普遍重經濟，輕紀檢。黨風廉政建設年年考察，但都是走形式，主要還是看你經濟抓得好不好，城鄉面貌有無變化，鄉里有幾家企業，效益怎么樣。

鄉鎮紀檢干部大多家在本地，子女上學、就業等，都與當地有關系，監督干部有后顧之憂。凡是敢于監督的紀檢干部，日子都不好過。

澠池縣城關鎮的紀委書記對調研者說，從大環境來看，紀委的地位是上升了，干部怕紀委，因為紀委能辦案，有這個權力。但紀委不辦案沒有社會地位，辦了案又影響穩定，兩敗俱傷。所以，他們這些紀檢干部是主動辦案少，被動辦案多。

鄉鎮紀檢委辦案有三種情況：一是上級批示要查的；二是老百姓反復上訪告狀，影響大的；三是查其他案件帶出來的。凡是案件涉及鄉直部門領導人的，必須經書記、鄉長同意后才能查。雖然沒有這個明文規定，但很多地方都是這樣實行的。

因此，現在鄉鎮紀委查辦案件的對象主要是村支書。凡老百姓告狀很厲害，領導批示下來，紀委才去查辦。然而，除了城中村改造、占地建廠等情況，村干部貪污幾十萬、上百萬的很少。“小干部犯小錯誤，大干部犯大錯誤”。他們又不是公務員，不是國家財政支付的對象，但在老百姓眼里，他們的小腐敗就是大腐敗。有時鄉鎮紀委沒法處理，不了了之。

這種情況下，一些鄉鎮紀委書記對自己的身份也感到迷茫：我在為誰工作，為誰的利益辦事?

在尚柏仁等撰寫的調研報告中，他們也提出了鄉鎮“大紀檢組”的設想：“取消鄉鎮紀委，按照‘毗鄰相近的原則，幾個鄉鎮成立一個大紀檢組，脫離這個人情網。但三門峽市紀委常委余秋華認為，鄉鎮紀檢委還應該保留，為整合力量，再派駐若干紀檢組，5人一組，鄉鎮紀檢書記兼任紀檢組副組長，鄉鎮紀檢委負責日常教育管理，并把要辦的案件整合起來。目前我們定下來的是，每個縣設8個左右大紀檢組，管六七個單位，包括四五個局委，一兩個鄉。

實際上，余秋華是復述了三門峽紀檢、監察工作的另一項新規劃：撤銷縣、區直單位原設置的紀檢監察機構，設置若干個派駐紀檢監察組，每組分管若干個縣區直部門和一兩個鄉鎮，鄉鎮紀委書記任所在組副組長，不參與鄉鎮黨委其他分工。這一思路創新，目前尚屬全國唯一。余秋華說：“現在把他們與縣紀委掛在一起，超脫了，受鄉里的約束少了，他們會真正成為紀檢監察工作的有生力量。”當然，三門峽市紀委調研法規室姚主任也承認，嚴格說，鄉鎮紀委仍受鄉鎮黨委領導。

今年5月，這項規劃以三門峽市委、市政府兩辦的名義轉發，本擬于6月底前完成。但由于金融危機影響，河南省委、省政府今春提出“決戰二季度經濟戰役”，所有工作為此讓路，全省機構改革因而推遲。為配合大局，三門峽市紀委改為要求各縣區6月25日前報告方案，擇機進行。