推進體制機制創新加快發展循環經濟

呂正春　荀福文

[摘要]資源短缺和環境污染是目前制約經濟社會健康持續發展的主要障礙因素。加快發展循環經濟，在推進地區建設中統籌考慮資源投入和環境代價，實現自然生態與經濟社會的良性互動，是破解環境與發展矛盾的治本之策。

[關鍵詞]資源約束；環境污染；循環經濟；資源再利用；治本

[中圖分類號]F2O，F205

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0038-02

當前金融危機引起能源原材料價格大幅走低，許多再生資源循環利用企業由于市場空間遭受擠壓而利潤驟減，導致一些地方對發展循環經濟的熱情降低，使得循環經濟工作更趨邊緣化。隨著《中華人民共和國循環經濟促進法》自今年起的施行，如何進一步推進體制機制創新，加快我國循環經濟發展，具有十分重大而緊迫的現實意義。

首先，發展循環經濟有助于改造提升傳統產業，是促進老工業基地轉變經濟增長方式、走新型工業化道路的必然選擇。我國的資源型工業省份，傳統工業比重占到70％強，長期積累的結構性矛盾突出。以遼寧為例，按照東北老工業基地振興規劃，今后全省重點建設先進裝備制造業和重要原材料工業兩大基地，預期產值之和超過全省規模以上工業企業總產值的四分之三，在強力拉動工業經濟增長的同時，其所產生的高能耗、高排放現象短期內難以避免。通過發展循環經濟，對能耗高、污染重、效益差的工業企業進行搬遷改造，推動產業結構調整和橫向耦合，開展企業間物流和能流的梯級利用，有利于加速傳統產業重組和產品升級換代，促進經濟增長方式轉變，從而不斷加快新型工業化建設的步伐。

其次，發展循環經濟有助于緩解資源約束壓力，是加快構建新型產業體系、實現可持續發展的基礎條件。我國傳統老工業企業對資源依賴程度較高，能源消耗量巨大。據測算，目前我國萬元工業產值平均能耗、水耗分別為發達國家的4倍和2倍；萬元工業增加值取水最近400立方米。為歐美國家的5至8倍；噸鋼綜合能耗高于1.15噸標準煤。在有限的資源存量和環境承載力條件下，通過大力發展循環經濟，充分利用當地廢棄資源和共生伴生的礦產資源，延長和拓展生產鏈條，有利于構建新型產業體系，促進資源和能源利用效率最大化，提高產業競爭力和區域的可持續發展能力。

第三，發展循環經濟有助于推動資源再生利用，是培育新的經濟增長點、實現經濟與環境“雙贏”的有效措施。隨著工業化和城市化進程的加快，我國生產生活廢物產生量逐年增加，但再利用率較低。其中，工業固體廢物的綜合利用率不足40％，而污水處理能力雖比1995年增長10倍，但處理量只增長3.3倍，水體污染嚴重且難以短期解決。在大力發展循環經濟和生態工業過程中，通過建立生活污水處理同用和生活垃圾及廢舊物資分類回收系統，從區域性、結構性角度統籌考慮廢棄物的綜合利用，充分開發多種再生資源，變廢為寶，可以形成新的經濟增長點，從根本上消弭自然生態系統和經濟社會發展之間的矛盾。

第四，發展循環經濟有助于減輕環境污染，是改善生態環境狀況、提高人民群眾生活質量的根本出路。2008年我國化學需氧量和二氧化硫排放量分別比上年降低6.97％和8.36％，繼續保持雙下降的良好態勢，但萬元工業產值廢水、廢氣和固體廢物排放量絕對值依然較高。通過發展循環經濟，狠抓源頭削減、過程控制和末端治理等環節，進一步控制污染物排放總量，可以最大限度地降低生產生活對自然生態環境的負面影響，更好地體現以人為本、全面協調可持續發展的本質要求，使廣大人民群眾生活質量得到明顯改善。

相對于傳統經濟發展模式而言，循環經濟體現了一種新型價值觀、生產觀和消費觀。目前，國外發展循環經濟的主要模式有：一是在企業的層面上建立的小循環模式，最著名的是美國的杜邦化學公司。在原料的替代上，該公司尋找到一種對環境危害最小的原料來控制對環境的污染，同時他們讓這個車間的廢物到下一個車間變成它的原料，通過組織企業內各工藝之間的物料循環，延長生產鏈條，減少生產過程中物料和能源的使用最，最大限度地利用可再生資源，盡量減少廢棄物和有毒物質的排放，廢物通過這種梯形利用越來越少，最終形成“零排放”。二是在區域的層面上，有丹麥的卡倫堡模式。卡倫堡工業區根據自身的資源情況，按照工業生態學的原理，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成產業間的代謝和共生耦合關系，使一家工廠的廢氣、廢水、廢渣、廢熱或副產品成為另一家工廠的原料和能源，建立工業生態園區。如把發電廠的熱供給煉油廠和制藥廠，同時解決周圍居民的供熱；發電廠脫硫產生的硫酸鈣是石膏板廠的原料，同時硫酸可以被制成稀硫酸；發電廠用燃煤產生的粉煤灰來鋪設公路，并供給小型的水泥廠；煉油廠的廢水又可以供給發電廠用來冷卻。這樣在發電廠、石膏板廠、煉油廠、制藥廠之間形成了一種循環關系，企業之間形成了共生，保證了資源的合理利用，形成了經濟發展和環境保護的良性循環。三是在社會層面上，做得比較好的是日本。日本資源有限，所以特別注重資源的再利用，尤其強調建立循環型社會。一方面政府推動構筑多層次法律體系，另一方面要求企業開發高新技術，首先在設計產品的時候就要考慮資源再利用問題。日本的資源再生系統由3個子系統構成：廢物回收系統，廢物拆解、利用系統以及無害化處理系統。此外，同時要求國民從根本上改變觀念，在全社會形成發展循環經濟、節約能源資源和保護環境的氛圍。

近幾年，我國在先行試點過程中，各地注重從當地實際需要出發，堅持“政府主導、公眾參與，市場運作、法律規范，重點突破、兼顧社會”的原則，緊密結合當地資源和產業結構特點，形成了各具特色的循環經濟模式，不斷加大防治污染和環境保護的力度，在確保經濟快速增長的同時，有效地減緩了環境污染加重和生態破壞加劇的趨勢。但從總體上看，循環經濟作為一種新的發展模式，當前在我國仍處于初步發展階段，特別是一些長期制約經濟快速增長的結構性矛盾尚未從根本上解決，高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式特征依然存在，萬元生產總值能耗和主要污染物排放強度降幅不大，生態環境遭受破壞現象時有發生，可持續發展面臨著較大壓力。

當前，各地應當緊緊把握重要戰略機遇期，借鑒國外先進經驗，通過政府推動、企業帶動、社會聯動等方式，切實把發展循環經濟作為學習實踐科學發展觀的具體舉措，作為推動老工業基地振興的重大戰略選擇，作為加快新型工業化建設的有效途徑真正落到實處。而要提高循環經濟發展水平，必須進一步加快體制和機制創新。

第一，強化組織領導和規范管理，進一步理順推進循環經濟發展的統籌協調工作機制。堅持“政府統一協調、部門分工負責、公眾廣泛參與”原則，健全綜合

管理手段，督促各地完善循環經濟管理機構，明確相關部門的職責分工，加強循環經濟各層面之間的組織協調和管理。實行抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。嚴格依據本地區污染物排放總量和建設用地、用水總量控制指標，切實采取節能、節水、減排等具體措施，推廣應用新技術、新工藝、新設備、新材料，開展節約降耗，提高資源利用率。在微觀層面，以鼓勵企業推進清潔生產、改造落后工藝、延伸產品鏈條為重點，著力構建企業廢棄物和副產品循環利用的生態鏈網；在中觀層面，以促進共生耦合、培育生態產業鏈條為核心，著力構建生態園區循環體系；在宏觀層面，以倡導綠色消費、促進可持續發展為動力，著力構建節約型社會大循環。

第二，加強地方立法和規劃編制，進一步建立健全有利于循環經濟發展的政策法規體系。新近出臺的《循環經濟促進法》明確了規劃編制的相關程序和內容，為各地開展具體實踐提供了法規依據。當前，各地應進一步規劃和調整本地區的經濟和產業結構，充分發揮地方立法權優勢，強化產業政策的系統性和規范性。特別是從管理制度、激勵措施和法律責任等方面，制定和完善具有地方特色的配套法律法規和技術政策，明確消費者、生產者、公眾、企業以及當地政府在發展循環經濟中的責任和義務，不斷完善政策法規體系建設。

第三，切實加大科技研發力度，進一步提高循環經濟發展的技術支撐和創新能力。科技進步是提高資源利用效率的關鍵條件，是推動循環經濟發展的重要支撐。目前循環經濟應用技術的研究探索相對滯后于實踐，如果不加快相關領域的科研工作，勢必嚴重影響循環經濟的健康發展。必須進一步強化科技研發，把循環經濟鏈接技術列為優先和重點領域，納入研發計劃，加大投入力度，組織聯合攻關。在大力推動社會協作和產業鏈、消費鏈耦合的同時，積極開發引進重點行業的關鍵鏈接技術和再生資源利用技術，進一步加強信息咨詢服務和技術推廣應用，不斷促進廢物的再利用和資源化，最大限度地提升資源利用效率。

第四，積極構建新型經濟評價考核體系，進一步完善循環經濟多元化投資機制。《循環經濟促進法》要求盡快建立以生產者為主的責任延伸制度，生產者不僅對產品本身質量承擔責任，還依法延伸到承擔產品廢棄后的同收、利用和處置等責任；對能耗、水耗超過國家規定總量的鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力等重點行業，實行嚴格的監督管理制度。特別是必須健全完善循環經濟評價考核體系，消除以GDP指標作為考核地方領導政績主要標準的弊端，通過綜合運用財稅、投資、信貸、價格、收費等政策手段，調節和影響市場主體的行為，建立自覺節約資源和保護環境的機制，使循環利用資源和保護生態環境有利可圖，使企業和個人對生態環境保護的外部效益內部化。與此同時，應加大財政資金保障力度，將發展循環經濟作為專門科目納入年度預算，依法安排專項配套資金，通過對相關產業活動給予稅收優惠、對重大項目實行投資傾斜、支持循環經濟關鍵技術研發等方式，健全完善激勵機制，促成資金投入多元化，調動各行各業發展循環經濟的積極性。

第五，大力倡導“綠色消費”理念和行為，進一步營造加快循環經濟發展的濃厚氛圍。從現實情況來看，部分政府、企業以及相當數量的公眾對推進循環經濟的價值和策略仍然缺乏足夠關注，社會認知狀況亟待改善。因此，必須充分利用各種媒體和手段，切實加強宣傳教育，對落實《循環經濟促進法》進行深度引導，在全社會積極倡導綠色生產、生活方式和健康文明消費。加大公眾參與力度，樹立節約一切資源的綠色消費觀，改變消費意識和消費習慣，鼓勵家庭自覺購買環境友好型產品，構建綠色消費體系。注重發揮政府的表率作用，健全政府綠色采購制度，優先采購再生利用、環境標志產品和通過清潔生產審計及ISO14001認證的產品，促進機關、企事業單位、公民和行業協會等主體自覺養成資源節約和環境友好的行為方式，從而有力地推動我國經濟社會全面協調可持續發展。

責任編輯亦文