民眾福利的政財路徑

在經濟并不發達的陜西,普通民眾的幸福感遠遠超出了記者的預想。社會建設為何能取得這樣本質性的進步呢?政府和財政又是如何開創社會建設的道路呢?

從未有過的社會變革

社會的變革悄無聲息,又是那么直接。

2009年9月16日,記者走進了一個叫焦峪溝的小山村,該村隸屬于寶雞市陳倉區縣功鎮。62歲的老大爺馬志華聽到“上面的人”到了他家的院子,拄著一根自制的簡易拐棍迎了過來。

馬大爺住在院子邊上靠近土山的一空窯洞里,兒子的三間寬敞明亮的新瓦房座落在院子中央。他的兒媳師莉莉正好在家,就攙引著馬大爺回到他的屋內。

窯洞空間不到10個平方,一個土炕,一個柜子,還有一張同樣陳舊的桌子。炕上擺放了一件惟一“現代化”的老式收音機。屋里有些昏暗,人們便把惟一的一盞電燈拉亮了。

老人小心翼翼地打開柜子,找出了一本他十分珍惜的本本。陳倉區財政局社保股股長楊新渙說,這是馬大爺的新農保證書,老人由于年滿60歲,不用自己掏一分錢,每個月憑這個小本本都能領到60元的養老金呢。

60元錢起碼正在決定著老人的“上層建筑”。馬大爺點著頭說,是呢,我已經領了幾回了。兒媳師莉莉也高興地圍著老人站著,一個勁默默笑著。

“現在您有了這60塊錢,兒媳和兒子對您和以前有什么變化?”記者也不由地開了個玩笑。師莉莉有些不好意思地笑了。馬大爺也沒有直接回答,只是把小本本又小心翼翼地藏了回去。或許,這就是最好的答案。

離開時,馬大爺和師莉莉非要把記者一行送出大門外。老人由于還患有心腦血管等老毛病,一直行走不便。這些疾病還在折磨著他,他每走一步,仍有些吃力,臉上,也是一種忍耐著但沒有顯露出疼痛的表情。

他一直緩慢地揮動著手,不停地重復著一句話:“謝謝你們了!”

記者被感動之余留意到,老人無疑肉體上還被疾病折磨著,但心理和精神上卻是平靜的,他那忍耐著但沒有顯露出疾病疼痛的臉上,竟然有一絲絲的淡定的幸福感!

這種農村老人的幸福感,記者走了很多省市以前很難見到。

“60塊錢不僅給老人養老的,也給了老年人的尊嚴啊!”寶雞市財政局社保科科長崔勤學感慨道,當時寶雞在全省全國率先搞新農保試點,他們市長也這樣感慨。

更令人感慨的是,陜西省八大民生工程給馬志華等全省所有普通民眾編制了一道福利網。八大民生工程涵蓋教育工程、就業和再就業工程、公共衛生工程、社會保障工程、住房保障工程、基礎設施建設工程、農村公益性文化體育設施工程、社區服務體系建設工程,幾乎將民眾的種種社會福利都包含進來。

無疑,此民生工程與彼民生工程不同,陜西的民生工程,是系統全面的,不是單純為老百姓辦幾件實事和好事,而是全盤系統解決!

另外,此民生工程不是一時的領導工程,而是5年期的政府規劃,是起碼要在5年內扎實實現的!

這樣的民生工程,在陜西歷史上上從未有過,就是在其他省市,也極為罕見。民生工程已經不單是民生工程了,已經嬗變為社會變革和社會進步。

馬志華老人在病痛中自然流露出的淡定幸福感,已經預示著人類一直夢寐以求的大同世界,將在陜西這片并不富裕的土地上首次浮現出其初步輪廓。

政府規劃和民生預算

如此的社會變革和社會進步,為什么會發生在陜西呢?抑或,政府和財政是如何要確立要做這一社會變革和社會進步呢?記者一直困惑著。

于是,記者溫婉地問崔勤學:你作為一線的財政實踐者,是怎么看待尚屬吃飯財政的全省要拿出1000多個億搞系統性的民生工程呢?

“是啊,好像都是窮省在搞民生工程。”崔勤學說完后又笑了笑,其未盡的話語似乎說,民生工程與經濟貧富并不能機械地掛鉤。

事實上,這要首先取決于政府的職能變革和進步。

黨的十七大召開前后,陜西省委、省政府就圍繞擴大公共服務、提升人民生活水平,開展了認真的調查研究,提出從2008年開始,用5年時間,投入1118億元,實施民生八大工程。并在省十一屆人大第一次會議上,民生八大工程審議通過,成為全省人民的共同意志。

也就是說,陜西各級政府將5年期的社會發展規劃與經濟發展規劃同等并列,形成政府的執政規劃和任務,并經過人大審議變為“法制化”。政府,也由以往主要抓GDP和經濟發展的政府,提升為同時抓民生和社會發展的政府。政府職能的變革和進步,便同時啟動了社會發展的變革和進步。

以財行政。為確保民生八大工程資金投入的需要,陜西省財政廳編制了5年的民生中期預算,并以此為基礎,編制年度預算,優先安排,重點支持。陜西民生問題在資金方面上的解決便由臨時性、分散性、短期性安排轉變為系統性、規范性、長期性安排。

寶雞市財政局預算科副科長魏小讓說,市和縣這兩級也編制了5年的民生中期預算,并連續編制年度民生預算,這樣,每年搞民生工程的錢,都事先留了出來,依靠民生預算從源頭上保證了民生工程“不差錢”。

如果財政沒有跟進甚至主動提前跟進,預算的大盤子在年初就定了,再在后來搞民生類的工程,資金保障就異常艱難。崔勤學有些自豪地說,他聽說,省政府進行民生工程的前期調研論證時,省財政就提前配合進入,民生八大工程,是省政府主動推動,省財政也是主動來干啊!

他為省財政主動來干事非常自豪。而財政,不僅主動地以財佐政,也從政府的“賬房先生”變革為政府和人民的理財人。

政與財的變革與進步,使得社會發展的變革與進步開始確立!

項目載體和資金整合

社會發展和社會進步,如何具體實施呢?抑或,政府和財政如何找到其中的操作性路徑呢?

民生八大工程關乎千家萬戶、涉及方方面面,陜西的做法是:項目是本,資金為基。

民生八大工程的表現形式為項目,在實施過程中以項目為載體,凡是能以項目操作的都轉化為了具體的項目;而資金,則落實到一個個具體的項目之中。項目加資金,是民生八大工程運行的具體模式。為此,陜西在省發改委設立民生八大工程項目辦;在省財政廳設立民生八大工程資金辦。

在推進形式即項目實施上,陜西省政府首先編制了民生八大工程2008年-2012年項目建設規劃,并明確了年度項目建設計劃,而各市、縣政府也相應編制本區域民生工程建設項目規劃,做到了各級政府之間、同級部門之間、部門上下之間項目的規劃銜接,逐級逐年分解落實區域、年度、部門的工作任務,做到資金到位、人員到位、措施到位。

而項目的落地則體現在縣區這一級。陜西省政府強調,民生八大工程工作重點在縣一級,項目落實在縣一級,組織實施在縣一級,效果體現在縣一級。各縣、區政府為責任主體。

通過項目建設規劃這一牛鼻子,陜西各級政府、各個部門形成合力,成千上萬個復雜多樣的民生工程項目得以協調共進。

資金則是項目運行的“血液”。如何保證一項工程能有充足的血液呢?雖然民生預算從源頭上保證了資金,但是,這些資金是分散在各個部門的。依照以往的方式的話,會出現各個部門各干各自的事,財政資金被變成撒了到處都是的“胡椒面”。

陜西用省級整合的辦法探解了這一難題。“我們按規劃整合,按板塊整合,按項目整合”,一直陪同采訪的省財政廳干部薛建剛說,與其他省市自下的縣級的某一區域整合資金不同,陜西采取的是自上的全省整合,規劃定了,板塊也好劃分,項目自然也明確了,于是,各個方面各個部門的同一屬性的資金都匯聚到具體的某個項目上來了。

去年,民生工程第一年,全省200多萬人的飲水安全難題得以解決,就是這種省級整合的結晶:中央財政的錢、省級財政的錢、水利部門的錢以及社會投資的錢,都整合到了這一民生工程上。

甚至,為了保證資金的“血液”及時流通,陜西財政正在突破兩大原有體制。省財政將下一年度的民生工程資金,提前告之并下撥給有關部門和下級政府,這將讓每一項工程還未實施就提前擁有了“血液”。而這,需要打破人大和審計的原有規則。人大和審計自然為這難能可貴的創新欣然放行。

不僅讓“血液”提前,省財政還正在推行四個掛鉤的支出進度改革,讓“血液”流淌得更加通暢!

政府創新工作,財政想辦設法,千頭萬緒的民生工程正轉化為民眾實實在在的社會福利。

硬性考核和軟件監控

接下來,最后的一個問題自然是:民生工程,事如何保證干好?錢如何保證花好?如果沿襲傳統的機制和方式,這一系統工程難以不會出現客觀或主觀的缺憾。

陜西,事實上財力并不富裕。本輪民生工程,對縣區政府而言,資金配套的壓力依舊是個老大難。

部分區縣政府的官員給記者算了一筆賬,本輪民生工程5年共投入1100多億,雖然省級投入的資金占大頭,但市和縣這兩級需要配套二三百億,具體到每個縣,一年大概需要配套2000萬左右。而陜西不少縣,年財政收入在1個億以上就算好的了,一些弱縣的財政收入甚至只有小幾千萬,配套的確難。

“不是有民生預算嗎?資金不是從源頭上保證了嗎?”記者不由問。

當地官員答道:所以加強預算執行的剛性是一個長期的任務。

但實際上,陜西基層政府的資金配套難問題得到了較好的解決。

而這一改變來源于政府的整體標準的提升。陜西省委、省政府決定,省級各部門和各市區實施民生八大工程的情況及效果,納入省委、省政府年度目標責任考核指標體系,作為年度考核主要內容,予以重點督查。

也就是說,考核官員,不再是以往單純的GDP崇拜,而是把民眾的幸福指數事實上納入進來——干不好民生工程,官也不好當。

行政體制的進步,確保了民眾福利的進步。

于此同時,財政在軟件上也強力跟進。

打開寶雞市民生辦的電腦,一套陜西省民生八大工程資金管理動態監控系統軟件閃現在眼前。

民生八大工程涉及面廣、政策性強、時間跨度長、投入資金量大、涉及部門多,資金配套、拔付、監督管理繁雜。如何管好用好這些民生工程資金?省財政廳自主研發了該軟件,對民生八大工程財政資金的籌措和執行實現了全覆蓋,即時監控。

利用這一全新的信息化手段,實現了民生工程財政資金月報的系統自動匯總、自動報送,可隨時了解預算執行和資金撥付情況;可及時對財政數據進行結構、對比分析,按照地域、時間、部門進行分析查詢;可通過省、市、縣三級聯網資源共享,將數據收集由以前分散的、局部的、手工匯總轉變為信息化、規范化、動態化,達到省、市、縣三級應用。

總之,從省上到縣級部門之間整個資金的運行過程,該軟件都可“管好”。

具體到項目管理上,寶雞市民生辦自主開發了一套民生八大工程項目管理系統,恰好與全省的資金監控系統形成了無縫對接。

崔勤學解釋道,省上的軟件主要管資金,他們的軟件主要管項目,項目建設到什么程度,部門又將資金支付給項目到什么進度,項目管理軟件正好起到了這一個階段的作用。

這一項目管理軟件分為市級民生辦、市級部門、縣區三層用戶權限,各用戶對本權限范圍內項目資金的進展和項目建設的進展進行填報,系統自動生成項目進展統計報表,各方可隨時了解項目和資金進展動態。

打開此軟件,有三個關鍵性的指標:項目進度、資金使用和形象評價。其中,資金使用由具體部門或政府自主據實填寫,項目進度和形象評價由具體部門或政府根據百分比自主填算。

記者便問這套軟件的發明人郭偉:“從技術講,軟件能否再補充設計一下,將每一分錢在項目建設中的流動過程體現并監控起來,并將每一分在項目建設中花的效益評價出來?”

郭偉不久前從市信息部門抽調到民生辦來,技術出身的他很誠懇地說,技術上不存在問題,他自己就可以解決,但這又不是單純技術上的問題,也不是財政部門一家的事情。

值得期待的是,陜西省財政廳正在準備升級全省民生八大工程資金管理動態監控系統,力爭實現重點項目追蹤簡報、專項分析及績效分析等,促進資金整體功能的發揮。

陜西,不僅給了我們一系列的期待和驚喜,更給我們帶來了一系列的思索和實踐:民眾福利的陜西政與財的路徑,其實不單純屬于陜西……

陜西民生八大工程概況

根據陜西省2008-2012年“民生八大工程”5年計劃,“民生八大工程”5年共投入1118億元,其中財政投入839億元。同時,隨著經濟社會形勢的發展變化和相關政府的調整,在執行中對以“民生八大工程”主要內容的民生發展規劃,不斷予以補充和完善。財政在民生方面如此巨大的投入,在陜西歷史上是空前的。“民生八大工程”實施以來,該省各級財政積極籌措資金,進一步調整支出結構,壓縮一般性開支,加大新增財力向民生傾斜的力度,優先保障民生工程資金需要。一是通過新增財力安排、調整財政支出結構、財政超收安排等方式,千方百計擠出資金,優先確保民生八大工程的投入需要。二是認真研究中央有關民生政策,搞好項目計劃和資金預算對接,積極爭取中央財政的支持。三是通過財政資金政策以及運用市場化手段,引導社會資金加大對教育、醫療、社保、就業、科技、文化等公共服務領域的投入,積極探索民生八大工程的多元化機制。2009年全省“民生八大工程”計劃投資319.2億元;比上年實際投入數增加53.1億元,增長19.9 億元,其中:爭取中央資金133.2 億元,省財政預算安排57.9億元,省級基本建設資金安排6.6 億元,市縣配套89.2億元,其它資金安排32.3億元。從資金落實情況上看,截至目前,中央資金已到位104.51億元,占年初計劃的78.46 %;省財政在年初預算安排50.4 億元基礎上,又通過省級地方政府債券資金安排7.5 億元,足額保證了省財政承擔的“民生八大工程”資金需要;市縣財政應安排的89.2 億元配套資金,已落實61.15億元,占應配套數的68.55%,除農村公路建設項目配套資金,受今年國家停止征收養路費的影響,還在繼續籌措外,其余配套資金基本得到落實,有此市縣還超額完成了配套任務。