“理財創(chuàng)新”是一連串事件

財政,財政,總在跟錢打交道。作為政府的首席理財機構,財政部門的一切活動總是圍繞著“理財”展開:如何聚財,如何整合財政資金,如何撬動資本市場資金,如何提高財政資金的使用效益……

這是一個完整的理財過程,是一個完整的邏輯鏈條。所以,“理財創(chuàng)新”是一連串事件,這種秦腔唱得特別風采有味……

曲一:“八個一塊”聚財

金融危機之下的地方財政,收支矛盾尖銳特別突出,以致于有業(yè)內人士發(fā)出“2009年做到收入零增長,就是萬幸”的感慨。

而就在全國各地相較往年大幅下調增收預期的情況下,陜西反其道而行之,在2009年初的預算報告中將預算收入增長的比率定在了15%,“這對陜西財政是一個很大的挑戰(zhàn),全國平均增速僅有5%左右,中央本級的增長比率更低。應該說,定這樣一個指標是需要有魄力的,盡管有壓力,財政廳經(jīng)過反復權衡,還是毅然定下了這個目標。這一指標,從我省經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢看,安排的非常積極,要完成這個目標,任務也相當艱巨。”陜西省財政廳國庫處處長常艷玲這樣說到。

而決策的艱難,也得到了陜西省財政廳預算處處長夏曉中的印證,“歲末年初,受全球金融危機影響,全省財政收入增幅大幅回落,支出項目增多,收支矛盾尖銳,一些同志出現(xiàn)了畏難情緒,對編制2009年全省財政收支預算信心不足。”

在巨大的壓力與尖銳的矛盾下,陜西省財政廳廳長劉小燕萌生了“八個一塊”的思路,“去年金融危機開始顯現(xiàn)的時候,當時我的思想上就有一個概念,明年保增長的任務肯定很重,從那時起,就開始考慮如何增強支持經(jīng)濟建設的力度,我們就想出了‘爭取中央支持要一塊、新增財力增一塊、現(xiàn)有專款擠一塊、壓縮支出省一塊、盤活存量挖一塊、國債轉貸和外債借一塊、資源變現(xiàn)換一塊、資本市場撬一塊等‘八個一塊的籌集資金思路”。

這“八個一塊”的思路,是在擴內需、保增長過程中“前所未有的出招”,突出反映了陜西財政在陜西經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用,“‘八個一塊的思路,就是為了籌集相當一部分建設資金,在戰(zhàn)危機、保增長的過程中能夠起作用,能夠發(fā)揮效益,所以時效性這就非常重要。如果差一個月,那影響就可能很大了。”預算處副處長李明懷對“八個一塊”思路的果斷出臺給予了高度評價。

經(jīng)過“八個一塊”的多方籌集,2009年,陜西省財政用于支持經(jīng)濟建設方面資金達130億元,是2008年的2.29倍。與此同時,省財政廳同陜西省級主管部門加強溝通聯(lián)系,積極做好項目對接和項目申報工作,盡最大努力爭取中央支持。

“今年我省省本級新增財力只有42億多,但省財政通過‘八個一塊等措施,當年籌集支持經(jīng)濟建設資金卻達到了130億元。應該說,是這么多年來,省財政支持經(jīng)濟建設資金量最大的一年。” 夏曉中如此坦言。

曲二:尚方寶劍+“拼盤項目”

財政資金的整合問題,是一個帶有全國普遍性的老大難問題。“財政資源分散在各個部門,如村級社會事業(yè)公共建施建設資金和項目安排,由于職能和分工不同,分別由組織、宣傳、發(fā)改委、文化、信息、衛(wèi)生、體育、廣電、計生、出版等多個部門管理,這種狀況,加大了部門之間的協(xié)調難度,致使相當一部分財政資金使用分散,效率不高。”陜西省財政廳教科文處處長習云杰對此毫不諱言。

習云杰長期在省財政廳教科文處任職,故對資金整合的難度有著十分清醒的認識,“資金整合涉及到利益在各部門之間、部門內部的重新調整,難度可想而知。要想真正推行下去,必須得有一個‘尚方寶劍”。

正是在陜西省政府主要領導“統(tǒng)籌各方面的資金,集中財力,辦大事、辦難事、辦急事”的思路之下,陜西省財政廳在教科文資金整合和支農資金整合上嘗試了新的做法,實現(xiàn)了突破。

2008年底,陜西省財政廳召集了陜西省教育廳、科技廳、文化廳、人口計生委、教育局、文物局、科協(xié)、科學院等8個省級教科文部門召開專項資金整合座談會,對專項資金整合工作進行了安排部署。

為了更容易推行資金整合,陜西財政廳采取了先易后難的策略。2009年年初,陜西省財政廳先后與省科技廳、省教育廳、省人口計生委、省文化廳等8個部門就專項資金整合意見和實施方案進行討論溝通,按照中央、省、市、縣整合,預算內外整合和板塊整合的思路,制定下發(fā)了《關于加強教科文專項資金整合地意見》和8個專項資金整合方案,對用途相近的專項資金項目進行整合。

中央、省、市、縣專項資金的整合。即將中央、省、市、縣專項用于支持地方改善公益性文化事業(yè)單位設施狀況的專項資金,統(tǒng)籌安排,集中使用,形成資金規(guī)模。文化體育與傳媒事業(yè)方面重點將是中央、省、市、縣安排的用于民生“八大工程”文化重點資金項目,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設工程,農村電影放映工程,文化信息資源共享工程,村級文化活動器材配送工程,送書下鄉(xiāng)工程,農村文化人才培訓工程,農村舞臺藝術創(chuàng)作與繁榮工程個方面的資金整合起來。

預算內外資金的整合。即將部門財政預算內安排的資金和部門預算外收入等非稅收入資金整合起來。教育事業(yè)方面重點將高等教育預算內資金和學費收入等資金捆綁使用,支持高等教育事業(yè)發(fā)展。

系統(tǒng)內部專項資金的整合。各部門應對設置多年、目標任務已經(jīng)完成或已不適應事業(yè)發(fā)展需要的專項資金給予以撤銷;對于目標、用途相同或相近的專項資金予以歸并。

在具體整合方式上,主要采取規(guī)劃和“拼盤項目”整合的方式,通過規(guī)劃和重點項目,按照三種整合方式,更好的為解決事關教科文事業(yè)發(fā)展的長期性,基礎性問題提供財力支持。

通過資金整合,專項資金數(shù)量由82個減少到31個,改變了過去項目規(guī)模小,分散,無規(guī)劃的做法,提高專項資金的管理水平。

但對于難度更大的部門之間的整合,習云杰亦坦言,“這一塊正在探索之中,可能需要一個更加漫長的過程。”

曲三:“集散戶”撬銀行資金

省級財政專項資金存放商業(yè)銀行模式的改革是陜西財政今年力推的一項改革。

一般而言,財政資金與商業(yè)銀行的關系模式是這樣的:省財政資金通過在商業(yè)銀行設立專戶來進行支付,這對加強財政資金管理、減少資金撥付環(huán)節(jié)、防止擠占挪用發(fā)揮了積極的作用。

但隨著財政專戶資金規(guī)模的不斷加大,專戶資金管理中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,“專戶開設過多,專戶的結余量太大,影響財政資金的使用效益,這問題在全國也是一個普遍性的問題。”作為此項改革的直接參與者,常艷玲對原有模式深有感觸。

但推行原有模式的改革,曾出任陜西省政府金融辦首任主任的劉小燕還有著更長遠的考慮,“我覺得財政一直很緊張,而金融市場卻很有錢。我們存在銀行的財政資金平時有幾百個億。今年,我把財政的存款和你銀行對當?shù)亟?jīng)濟的支持掛鉤,我們搞了幾個指標體系,打分排隊,對支持地方經(jīng)濟發(fā)展力度大的銀行給予存款傾斜。”換句話說,推行原有模式的改變,將會充分利用專戶沉淀資金撬動銀行信貸資金,支持陜西經(jīng)濟快速發(fā)展。

改革的核心是陜西省財政廳設立專項資金集散賬戶,對專項資金進行統(tǒng)一歸集、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一核算,實現(xiàn)財政專項資金的統(tǒng)一管理和規(guī)范運作。

在方案出臺之前,省財政廳主動召集所有銀行開會,“劉廳長主持,給銀行講改革的初衷。大銀行沒有意見,說這樣很規(guī)范了;小銀行以前沒有份額,這樣一來也有份額了,積極性也很高。而且辦法都是公開的。在這個事情上,財政廳真正做到了讓大家心服口服,”陜西省財政廳一位干部介紹說。

這個新機制有幾個好處:第一調動銀行,拿財政的錢撬動銀行資金,加大對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持力度;第二,讓財政對專項資金管理更到位。同時,也減少了銀行間的無序競爭。

這是一項多方共贏的改革。

曲四:“四掛鉤”推進支出管理

支出進度問題,也是一個帶有全國普遍性的難題,“全國大體都一樣,前10個月支出進度很慢,后幾個月猛增。如何在前期保持一定的支出進度,熨平這種支出進度前后的巨大差異,是一個十分頭疼的問題。”一位業(yè)界人士如此概述。

“陜西去年的平均財政支出進度達到了88%,這在全國是比較高的,但總有一種財政推著部門花錢的感覺。劉廳長非常重視這個問題,支出管理是廳黨組理財思路中要著力解決的一個重大問題,她要求支出進度要均衡,要不斷提高效益,像支持抗震救災、擴大內需一樣,加快資金撥付,提高資金使用效益。”常艷玲這樣介紹“四掛鉤”出臺的背景。

此外,在當前經(jīng)濟回穩(wěn)的關鍵時期,對陜西這種西部省份而言,只有把資金盡快下達到項目上,才能充分抓住機遇,搶到時機,實現(xiàn)效益最大化。

所謂“四個掛鉤”機制,即建立預算安排與結余資金掛鉤的機制,建立專項資金分配與部門資金使用效益掛鉤的機制,建立對市縣分配資金與市縣支出進度掛鉤的機制,建立對市縣調度資金與市縣支出進度掛鉤的機制。“目的就是通過建立長效機制,激勵督促各市縣、各部門把加強財政支出管理、加快支出進度作為一件大事來抓,切實抓緊抓實抓好。”常艷玲告訴記者。

預算的安排與資金的結余掛鉤。現(xiàn)在各個部門對預算的安排是非常重視的,但是錢給了部門之后,如果錢花的快慢沒有硬的制約,勢必會影響資金的使用效率。因此,陜西省財政廳在年初安排預算的時候,就把它上一年的預算資金情況作為一個依據(jù)。如果資金使用完了,效益很好,根據(jù)項目的具體情況,省財政廳會繼續(xù)支持。如果只使用了50%,在第二年就會少安排或不安排。

“核心就是從資金安排源頭上,將預算編制與部門的資金結余有機掛鉤,這樣就形成了一個體制的循環(huán),有利于效益的提高。”省財政廳預算處副處長李明懷如此說,但他也承認,“對結余資金的處置勢必觸及到部門和單位利益,會遇到來之各方面的阻力,具體的操作模式還在細化之中。”

專項資金分配與部門資金使用效益掛鉤。事實上,這就是一個專項資金項目績效評價的問題。這是一個大的方向,但是就目前來說,也是有很大的難度,比如,財政支出的績效評價還在試點階段,覆蓋面不全,資金的使用效益難以科學、準確的認定等。但“這個掛鉤從效果上來看比第一個掛鉤更長遠。前一個是時間的問題,這一個是效益的問題,更長遠一些。資金分配與資金的使用效益掛鉤,從制度上解決資金使用效益問題,有利于提高財政資金分配的科學性和準確性。”常艷玲說。

對市縣調度資金與市縣支出進度掛鉤。“市縣上一年錢使用的慢,從一定意義上反映了市縣不急需這個錢。省上今年調度的時候就會慢點給,但如果市縣使用快,省上就給獎勵。對市縣的資金分配與其支出進度掛鉤,道理是一樣的。目的就是督促市縣加快支出進度,提高資金使用效益。”常艷玲如此分析。

這四個掛鉤,圍繞的是進度和使用效率問題,是科學化、精細化管理的一個具體的方面。

說到底,“四掛鉤”是一種財政激勵機制,鼓勵市縣和省級各主管部門從效率和效益兩方面入手,又好又快地使用資金。