讓政府的錢“動”起來

馬蔡琛

如何優化政府性資金流動性管理?一方面,制定并完善預算穩定調節基金和社?；鸬谋Ｖ翟鲋涤媱澓凸芾磙k法,另外,重視短期政府債券的發行和管理,并嘗試一些行之有效的稅收征管手段。

自金融危機爆發以來,隨著一些國家的政府財政突然陷于困境,國家破產也不再是天方夜譚。其實,這些國家的政府財政之所以出現嚴重問題,原因之一就是忽視了政府性資金的流動性管理。這也從另一個側面印證了現實中“盈利企業為什么會破產”這一常話常新的命題。政府公共部門和私人企業部門一樣,也會因資金流動性監管方面的疏忽而陷入困境。

問題

當前中國政府性資金流動性管理主要存在三個方面的問題:首先,政府收入與支出在時間耦合上的流動性問題。

無論是政府收入還是支出,其流入和流出國庫的速度都是非均勻的,同時收支在時空上的配比,也往往存在某些時滯效應。盡管這種狀況在各國均不同程度存在,但在社會轉型期的中國則更加顯著。例如,就財政收入一翼而言,中國2004-2008年上半年稅收收入占全年的55%左右(2008年為60%);但就財政支出來說,受多種因素影響,通常是“時間過半,支出任務遠未過半”。所謂“八月十五放光明”的年終突擊花錢現象,也已屢見不鮮。

由于當前國稅和地稅兩套機構分別為全國與省以下垂直的“條條管理”,而承擔財政支出主要責任的政府財政部門,則實行較為嚴格的屬地“塊塊管理”。這種條塊分割的現狀,在短期內是難以改變的,因此這種政府收支在時間耦合上的流動性差異,至少在可以預見的將來,或許會長期存在。

其次,各級國庫資金的非正常沉淀,引致的流動性管理問題。

一則,財政專項支出的非正常資金沉淀。由于中國的預算管理總體上比較粗放,很多支出項目的前期論證不夠充分嚴謹,在財政精細化管理的趨勢下,出于資金安全的考慮,往往不允許以粗放的項目論證來撥付資金,這難免造成一定程度的國庫資金非正常沉淀。

二則,預算穩定調節基金存在的問題。中央預算穩定調節基金主要是為優化預算超收資金治理結構而推行的一項改革舉措,目前也正在向省級層面推廣。以2008年為例,其基本做法是:2008年的預算超收,在2008和2009年原則上并不安排新增支出,而是于2010年預算中才支出。鑒于預算穩定調節基金自2007年3月提出后,迄今為止作為一項基金所必須的保值增值手段、基金管理模式等的基本管理辦法,始終未能得到相應規范。這些沉睡在國庫內的大量資金,在增值問題上,按照規定只能獲得極低的銀行活期存款利息,由此造成的資金閑置浪費,難免令人為之扼腕。

再者,當前積極財政政策中的地方資金缺口和債務償還,缺乏流動性規劃。

目前,至少在某些地方政府層面上,中央代地方發行的2000億元國債到底最終用于哪些項目?這些項目當初到底是如何決策申報的?中央財政在審批中按照什么樣的標準來審查核定?資金供需間的缺口,各地擬采用何種方式彌補?地方政府制定了哪些相應的償債規劃?如此等等,或者秘而不宣,或者根本就沒有納入相應的議事日程。

以南方某大型城市為例,該市選擇了70多個項目共260多億元資金規模,作為申請發行2009年地方政府債券的項目和額度。但是,根據財政部的核定結果,核準后的債務規模僅為20多億元(期限為3年)。從260多億元的資金需求,到最終只有20多億元的資金供給,其差異是驚人的。但是,無論是資金申請者還是核定者,似乎都沒有認為這會造成高達200多億元的資金流動性缺口,更談不上缺口的彌補問題了。也許當初提出項目申請的時候,就是“頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”。為期3年的債務期限,已然過去了將近1/3,但是各級政府對于如何籌措償債資金,也似乎同樣漠然。從這個意義上講,優化中國政府性資金的流動性管理,或許還有萬水千山要走。

出路

如果用一句話來概括當前中國公共預算改革最為動人心弦的成果,那就是,我們找到了一條推進預算科學化、規范化和法治化管理的新路。這條新路上最為醒目的路標就是——陽光財政。就優化政府性資金流動性管理而言,從陽光財政的視野中可以謀劃的事情,至少有這樣幾個方面:

其一,盡快制定并完善預算穩定調節基金和社會保障基金的保值增值計劃和管理辦法。切實改善這些危難時刻“救命錢”的治理結構和管理水平,實現基金支用的決策機制、余額管理、保值增值計劃的系統化全面公開。在此基礎上,還可以進一步探討對各級總預備費使用決策的陽光化管理,使得諸如總預備費之類的預算穩定性資金,不至于淪為個別高層決策者的“私房錢”。

其二,重視短期政府債券的發行和管理,有效提升政府性資金的流動性管理水平。長期以來,一年期以內的政府性債務往往是各級政府不甚感興趣的話題,他們更加熱衷于中長期債務。因為短期債務的發行與償還通常在一個財政年度之內,到期償還時,高層決策者往往尚未卸任,難以充分利用“新官不理舊賬”的“潛規則”。從這個意義上講,需要將短期政府性債務的流動性管理水平,逐步納入地方政府治理結構的考核體系,并以之作為今后是否允許地方政府舉債的重要評價指標。

其三,嘗試采用諸如“預付稅債券”等市場經濟國家行之有效的稅收征管手段,通過機動靈活的多種財政資金入庫方式和提升預算支出項目論證的精細化管理水平,盡可能改善財政收入與支出之間的時間耦合程度,切實避免年終突擊花錢現象的再現。

總之,陽光財政是優化中國政府性資金流動性管理必由之路。

(作者供職于南開大學經濟學院)