東營民生“全覆蓋”的啟示

王建新 孫 潔 張 陽

山東省東營市東營區的“全覆蓋”政策,有效保障了基本公共服務均等化的實施,

為財政科學化、精細化管理拓寬工作思路。

基層政府公共服務提供能力的大小和水平,也直接反映著整個政府的執政能力。目前,東營區全面實現了惠民政策“全覆蓋”,即:城鄉困難群眾最低生活保障全覆蓋、城鄉困難群眾大病醫療救助全覆蓋、城鄉義務教育免雜費和貧困生救助全覆蓋、農民和城鎮居民醫療保險全覆蓋。

通過實施“全覆蓋型民生工程”,東營區為強化基層政府公共服務能力提供了很好的范例。我們通過東營區實際運行的調研,總結了東營區具體經驗。

基本保障動態覆蓋

為確保民生,實現城鄉基本生活保障全覆蓋。東營區嚴格按照國家和省、市有關城鄉低保的政策規定,結合東營區實際,制定出臺了《東營區城市居民最低生活保障工作規范》,《東營區農村居民最低生活保障實施細則》等制度,規范并完善了城鄉低保申請、調查核實、審查審批等程序。在實際操作過程中,對申請低保程序不斷進行完善,由原來的一張申請審批表,逐步增加了《個人申請》、《家庭收入證明》、《個人聲明》、《贍養人收入證明》等一系列內容,增強了低保工作的可操作性和透明度。同時,區、街道(鎮)全部實現了低保信息計算機聯網,按照統一的模式建立健全了城鄉低保對象三級檔案。

從2008年1月1日起,東營區建立了物價上漲與城鄉困難救助聯動機制,對城鄉低保對象實施生活補貼制度,有力緩解了困難群眾因物價上漲所造成的生活壓力。

同時,對低保對象的管理,一方面實施動態管理制度。建立健全低保家庭收入科學評估機制,對符合低保條件的隨時納入保障范圍,家庭收入發生變化的及時增發、減發或停發低保金。對取消城市低保待遇的,管理審批機關履行必要的程序,由居委會以適當方式通知本人,并說明理由,由街道(鎮)或委托居委會、企業工會辦理取消低保待遇手續,收回低保證;另一方面創建分類管理辦法。為了能夠使低保工作效率更高,使低保的效果更好,2007年,東營區創建了低保對象ABC分類管理制度,對不同類型的低保對象實行不同的管理辦法。具體分類為,A類:“三無”對象,一年復核一次;B類:家庭收入相對穩定的,半年復核一次;C類:家庭收入經常變化的,每季度復核一次。這種做法,合理區分了不同低保對象采取不同的保障辦法,從而滿足了不同低保對象的不同要求。

除此之外,東營區建立了最低生活保障分類施保制度,具體的條件和標準為:一是重病患者且需常年用藥治療的人員,增發其家庭低保金額的30%;二是夫妻雙方有一人無勞動能力且需贍養無收入高齡(70歲以上)老人的,增發其低保金額的10%;三是特殊困難家庭,增發其家庭低保金額的30%。

縮減城鄉教育懸殊

東營區為突出基礎教育,實現了城鄉義務教育免雜費和貧困生救助全覆蓋。同時,制定出臺了《東營區鎮級政府教育執法綜合督導評估實施細則》。教育局成立了以主要領導為組長,建立健全學生救助工作管理機制,確保各項政策措施順利實施。

此外,在改變城鄉之間學校之間的辦學條件懸殊、教師的福利待遇差距懸殊等教育發展不均衡的局面,東營區對義務教育實行了“以區為主”的管理體制改革。2006年4月在區會計核算中心設立教育專柜,對全區農村中小學財務實行統一管理,“三免”經費、援助資金及各類專項資金一并納入統管范圍,實行區級“集中管理、統一賬戶、分戶核算”的財務管理運行模式,有效地杜絕了部分學校開支混亂的局面,規范了學校財務管理。“以區為主”,統籌管理的體制模式重點包括以下兩方面:

一方面堅持五個統一。所謂“五個統一”就是:統一制定城鄉教育發展和教育布局規劃;統一學校建設標準;統一配備學校的設施設備;統一城鄉教師的配備標準。做到編制統一,要求統一,還對規模小的農村小學的教師配備標準適當放寬;統一城鄉教師的福利待遇,探索人事制度改革,促進城鄉教師流動。

另一方面城鄉同步發展。有效遏制城鄉之間、地區之間和學校之間教育差距擴大的勢頭,逐步實現義務教育的均衡發展。在“以區為主”的管理體制下,通過撤并、擴建和新建,學校條件不斷完善,尤其是薄弱學校的校園建設、設施設備的配備都上了一個新臺階。

同時,嚴格教育救助程序,規范資金管理。加大實施力度,嚴格控制輟學,辦理校方責任險等。

大病求助不封頂

東營區為確保病有所醫,不但實現城鎮居民和農民醫療保險全覆蓋,而且大病求助上不封頂。主要體現為四點:

首先,城鎮居民醫療保險的全覆蓋。建立城鎮居民基本醫療保險試點工作部門聯席會議制度。一方面擴大征繳面。在參保工作啟動前做好大量的調查摸底工作,把參保辦理地點放在教育延伸到學校、社區。另一方面強化基金管理。對城鎮居民基本醫療保險管理、服務、運行的監督,根據規定在國有銀行專設了收支過渡戶,并將收入過渡戶的資金定期劃入財政專戶;對居民醫保工作的檢查考核;對鎮、街道辦和區直各部門開展城鎮居民基本醫療保險試點工作的監督檢查。同時,加強經辦機構建設來確保試點工作的順利實施。

其次,農村居民醫療保險的全覆蓋。主要體現在:一是廣泛宣傳;二是創新運行機制。這主要包括:合理劃分使用資金、拓寬補償范圍、逐步提高補償標準、簡化補償程序、加強藥品購銷管理、規范資金運行、實行公示公開;三是加強定點醫療機構監管。主要從強化業務培訓、實行動態管理、規范用藥行為入手。

第三,城市困難群眾大病醫療救助。2006年,東營區開始實行城鎮居民醫療救助制度,對參加城鎮居民醫療保險的城鎮居民在定點醫療機構年度發生醫藥費用3萬元以上的部分,城鎮低保對象、烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬及七至十級殘疾軍人在定點醫療機構年度發生醫藥費用1萬元以上的部分,根據家庭情況給予醫療救助。為充分體現惠民政策全覆蓋的原則,在救助標準以上的部分不設上限和封頂。

第四,農村困難群眾大病醫療救助。根據《東營市農民醫療保險大額醫藥費用救助辦法》的規定,參保農民當年醫藥費用超過3萬元的部分納入市級大額醫藥費救助。為充分體現惠民政策全覆蓋的原則,在救助標準以上的部分不設上限和封頂。

“全覆蓋型”東營五啟示

東營區推進基本公共服務均等化的亮點是通過建設四個“全覆蓋型”的民生工程,實現基本公共服務均等化。我們歸納總結,得出五點啟示:

啟示一:“全覆蓋”有效促進基本公共服務均等化。

全覆蓋型民生工程的含意就是讓民生工程覆蓋到每一個社會成員,只有這樣才能夠達到為他們均等地提供基本公共服務的可能。

啟示二:全過程的管理,多層次的監督,提升基本公共服務均等化的水平。

東營區成功的管理監督方式給我們的啟迪是:在基本公共服務均等化的提供中,有必要加強全過程的管理,同時還要加強政府內部、社會公眾等多層次的監督,只有這樣才能夠達到為社會公眾有效提供基本公共服務的效率。才能夠通過全覆蓋型的工程建設實現基本公共服務的均等化提供。

啟示三:突出資源整合,加快構建基本公共服務均等化長效機制。

通過全面動員和全方位規劃實施,積極建立健全促進城鄉公共服務均等化的各項體制機制;通過完善財政體制和籌資機制,為基本公共服務均等化提供構建了資金的長效提供機制;通過創新公共服務方式,建立了不斷提高服務效率的長效機制;通過降低公共服務成本,建立了提高資金使用效率的長效機制。

啟示四:城鄉五統一,促進城鄉義務教育均等化。

在教育方面,特別是義務教育方面,城鄉在教育的各方面資源上都存在著很大差異性。如果不能做到東營區的五個統一,很難實現義務教育這種公共服務的均等化提供。

啟示五:大病求助上不封頂,力克因病返貧之路。

一般因病返貧主要是指一些公民,因為一些大病需要求助,往往會需要數目較大的開支,如果沒有足夠的支持力度,想達到阻止因病返貧的道路的確不太容易。一些疑難病的醫治,也往往需要幾萬、十幾萬,有時甚至會高達幾十萬。只有徹底解決患者的后顧之憂,才能達到防止因病返貧的目標。

總之,東營區在基本公共服務均等化提供的戰略中,不僅有自己的獨到之處,同時也為其他地方基本公共服務均等化的推進提供了寶貴的經驗。

(作者供職于財政部財政科學研究所)