開展系統預防調查工作的構想

王　柯

從檢察機關近年來查處的職務犯罪案件情況來看，一個非常明顯的特點，就是與行業性、系統性職權特點相關聯的有規律性的犯罪突出，窩案、串案嚴重，有些系統職務犯罪案件居高不下，且呈蔓延趨勢，甚至出現前任被查、后任被抓的“前腐后繼”現象。因此，系統預防調查對于整個職務犯罪預防工作來說，位置顯得越來越重要。有鑒于此，近幾年來許昌市檢察機關按照“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的工作方針，把搞好系統預防調查工作作為職務犯罪預防工作的一項重要內容，不斷探索，認真總結，豐富和完善系統預防調查的內涵，拓展工作的思路和方法，比較好地發揮了檢察機關在預防職務犯罪中的專業化優勢，取得了明顯成效。下面是結合這幾年系統預防調查工作實踐，就如何搞好此項工作所作的一些思考。

一、系統預防調查程序的啟動

實踐中，主要有四條動因來啟動系統預防調查工作。一是上級要求。如2001年3月最高人民檢察院要求在金融證券等八個行業和領域開展系統預防，2008年河南省檢察院要求在全省民政、衛生醫療系統開展系統預防調查工作。二是從類案分析中確定。這主要是預防部門通過對自偵部門在某一行業查處的個案中進行類案分析的基礎上，認為該行業或領域職務犯罪案件的規律性、傾向性明顯，重點比較突出，制度上、管理上漏洞較多，若不及時預防將會繼續發生職務犯罪案件，而通過一定程序自主決定與該行業或領域共同開展系統預防調查工作。如近兩年來許昌市兩級檢察機關先后在民政系統立案查處貪污、挪用優撫金、優待金、低保金案件19件29人，通過類案分析和調查，發現這種現象在全市民政系統具有一定的普遍性，且從犯罪主體、作案對象、作案手段上分析又有一定的規律性，于是在全市民政系統展開預防工作。三是調查發現。這主要是檢察機關預防部門對自己通過各種渠道調查了解的一些線索從中予以甄別，發現某個行業或領域存在一些傾向性，普遍性的問題，從而啟動系統預防調查程序。如通過調查發現，某市幾家商業銀行在改制過程中，對不符合資產剝離、呆帳核銷條件的予以核銷剝離，有關機關在此過程中不嚴格履行職責等問題，于是在全市金融系統展開系統預防調查活動。四是行業要求。例如去年稅務系統在治理商業賄賂工作中，主動要求檢察機關在該行業進行系統預防調查工作。

在啟動系統預防調查工作時，必須做到“兩個準確”，首先要準確掌握情況，這是保證工作成效的前提。在工作意向確定前，就應該依法采取多種渠道，把該行業存在的問題弄準，原因弄清楚，理出哪些部位是重點部位，哪些問題是突出問題，帶有規律性、普遍性的問題有哪些。二是要準確選擇對象。在實際工作中，由于檢察機關預防部門人員少，要做的工作又很多，若亂鋪攤子，不慎重選擇系統預防調查對象，勢必會給我們的工作帶來不利影響。因此，要考慮如何使用有限的投入，取得理想的預防效果的問題。

二、系統預防工作的開展

首先，要做好周密計劃。在準確確定系統預防調查對象后，要對開展什么工作、具體工作的內容、方法、步驟、建立哪些制度、情況處理等方方面面的問題提早預想，制定出一套預案，然后與預防對象的決策層及有關人員進行溝通研究，確定出最后的工作方案。

其次，要建立健全相關機制。要與有關部門協商共同成立預防工作指導組織，協調指導組織整個系統預防調查工作。建立聯席會議制度、聯絡員工作制度、重大情況通報制度、案件線索移送制度、專題調研和專題活動制度等，通過制度加強聯系，保證預防工作正常順利開展。

再次，選準載體，緊貼問題抓治理。由于各個行業工作職能的不同，所誘發職務犯罪的環節、部位、重點等具有規律性的問題也不盡相同，且有些問題及隱患檢察機關不可能全面了解，全面掌握。為此，要真正從根本上、源頭上、制度上解決問題，根據這幾年在民政、電力、教育等系統開展系統預防調查的實踐，認為最直接、最有效、最能發揮檢察機關與該系統上下作用的方法或者說載體，就是教育整頓。

下面通過在民政系統開展的預防職務犯罪活動舉例說明如何緊緊圍繞問題抓教育整頓。首先在對全市兩級檢察機關查處的19起案件進行分析梳理，發現民政系統職務犯罪主要體現“三個規律”：一是在犯罪主體上絕大部分都是民政機關的中層干部、基層民政所所長；二是在作案手段上，他們都是采取多報、瞞報，然后用假印章、假簽名的方法冒領，而后不是貪污，就是挪用；三是在作案對象上，都是利用其工作的范圍和對象，貪污、挪用最低生活保障金、已故退伍軍人和傷殘軍人撫恤金、已死亡退休工人工資等，有些且屬共同犯罪。通過這“三規律”，我們又歸納了其發案的“四條原因”：一是體制不理順；二是制度不健全；三是管理不到位；四是法制意識淡薄。在對民政系統發案規律，原因準確調查分析的基礎上，通過與市民政局共同研究，在全市民政系統開展了為期三個月的以預防職務犯罪為主要內容的教育整頓活動。為提高教育成效，達到解決問題這一目的，在教育活動中，主要做到了以下三點：一是注重教育整頓活動的針對性；二是強化警示教育的震懾性；三是注重預防工作的實效性。在整個教育活動中，檢察機關與兩級民政局的同志一起聽匯報、提問題、查看帳薄、找人座談了解情況，對整改的情況及時督查，并對6個重點單位進行抽查督辦。通過努力，共清理各種違法違紀問題36件，追回各種違法違紀資金近20萬元，從中發現職務犯罪線索6件。緊貼問題進行教育整頓這一載體，充分發揮了該系統決策層及廣大干部職工的主動性和積極性，充分運用了其內部有形的教育資源，加上我們計劃周密、組織周密、工作周密、教育到位、糾正處理到位，且主題集中、針對性強、方法得當，從而取得了預期的成效。

三、系統預防長效機制的建立

要防范和遏制某一行業或領域職務犯罪，僅靠一次集中教育整頓，一次預防調查或立案查辦，靠講兩堂法制課是不可能實現的，必須通過幫助相關行業或領域建立和完善切實可行、上下聯動、內外協調的監督制約長效機制，加強對易發問題部位和環節的制度建設和管理監督，才能實現有效的預防。這是開展系統預防調查工作的一項重要職責，也是確保預防成效的關鍵所在。因此，作為檢察機關從事預防工作的同志，一定要對該行業或系統現有的規章制度進行認真分析，對易發問題的部位及環節進行深入調查，找出規律性、深層次的問題，幫助他們建立完善一套切實管用、針對性強、便于操作的長效機制，通過加強對敏感問題程序、細節透明化、民主化、規范化的有效控制，達到監督制約之目的。

比如在民政系統教育整頓的基礎上，針對存在問題幫助他們建立以下六項制度。一是對基層民政所長的雙層考核備案制度。針對鄉鎮民政所人事管理體制上存在的問題，檢察機關向黨委政府提出建議，凡鄉鎮民政所長的任免和變動，要提前征求縣（市）民政局的意見，并報上級民政部門備案，對基層鄉鎮民政所長實行兩級考核制，這些建議都得到采納，從而在體制上為防止管理上的失控打下了良好基礎。二是建立檔案制度。要求對享受各種救濟資金的人員，必須按照有關規定對救濟對象的有關情況及資金發放、領取的情況進行認真記錄，并采取一人一檔或一戶一檔的方法，建立檔案。三是建立公示制度。為防止一些人員弄虛作假、以權謀私，要求民政系統人員對享受各個救濟項目的條件、范圍和列入救助范圍人員的情況，在居委會或街道辦事處的政務公開欄中予以公示，主動接受監督。四是建立“三金”定期審核制度。對享受優撫金、優待金、低保金的人員，每季度由承辦人員會同救濟對象所在的鄉鎮、辦事處民政所長，其所在的街道、居委會負責人等聯合審查，四方簽字后，報主管局長審批，方可作為救助依據。五是建立定點專門專人發放領取制度。對救助資金發放，采取定點定時發放，每次發放需本人簽收，并攜帶個人身份證，防止利用假印章、假簽字冒領的現象。六是責任追究制度。對負有社會救濟資金申報、審批、撥付、發放等機關職能的部門人員，因工作不負責任、徇私舞弊、濫用職權，造成救濟資金流失或利用職權從中貪污、挪用的，將按職責視情節給予黨政紀處理，構成犯罪的，依法從嚴追究其刑事責任。這些制度，通過兩年來的運行效果良好。

當在一個行業、一個領域教育整頓、調查處理、建立制度后，要適時進行回訪考查，對相關行業各項預防工作的實施情況進行監督，及時發現薄弱環節，提醒他們落實各項補救措施，促進預防工作成效不斷深化。