檢察建議基本理論問題研究

梁鳳娣　顧文虎

一、檢察建議的法理基礎

通常認為，實施檢察建議的法律依據主要是《人民檢察院組織法》第4條和《刑事訴訟法》第2條的原則性規定［1］，除此以外并無其他規定。進而有觀點認為，按照“公權法定”的原則，檢察建議不是檢察機關的法定職權，也不是法定的履行檢察機關法律監督職責的方式方法［2］。似乎檢察建議天生就缺乏法理基礎和法律依據。我們認為，不能就此簡單地下結論，而應從不同角度對檢察建議進行理論上的研究。

其一，從檢察機關法律監督職權的構造看，檢察機關的法律監督是對法律實施情況的監督。法律監督職能的完整發揮，有賴于檢察機關的職權配置是否能夠滿足完成法律監督任務的需求。因而，法律賦予檢察機關的監督手段即職權在內容上也就應當能夠保證檢察機關及時準確地了解法律在執法、守法和司法領域實施的具體情況，及時發現法律實施中存在的問題，以及具備阻止違法行為的手段。由此，檢察機關行使法律監督職權，無論是職務犯罪偵查權，還是批準或決定逮捕權、公訴權，亦或是對刑事訴訟、民事審判和行政訴訟活動的監督權以及法律賦予的其他職權，都必須具備“了解事實—發現問題—追究責任—督促糾正”這四個基礎性的權力構造要素，并且這些要素不會隨著具體檢察職權的改變而改變。如果缺少其中某項基本要素，就不是真正意義上的法律監督權。從這個角度上說，檢察建議實質上是法律監督權構成要素之一的“督促糾正”在權力行使方式上的重要體現。檢察建議以權力的方式既作用于糾正違法和制裁違法上，還作用于預防違法、宣傳法治、維護法制權威上。

其二，從法律規范對檢察建議的規定看，目前涉及檢察建議的法律規范主要有四類：一是概括性的法律規定，如《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》總則中檢察機關監督權的原則性規定。《人民檢察院組織法》第13條、第19條中檢察機關對執法機關違法情況有權通知糾正等規定。二是確定性的司法解釋，如《人民檢察院刑事訴訟規則》第239條對嫌疑人違法所得提出檢察建議的規定，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第47條、第48條設置的提出檢察建議的不同情形等。三是部門性的執法辦案意見，如高檢院《關于刑事抗訴工作的若干意見》等規定，把檢察建議作為糾正違法的重要手段之一。四是系統性的規范性文件，如高檢院、國家稅務總局《關于在稅務系統中共同做好預防職務犯罪工作的通知》等文件，對檢察機關結合在稅務、海關、工商行政等系統查處的職務犯罪案件提出檢察建議及落實情況作出規定。

分析上述規定，可以得出三條基本結論：第一，檢察機關在履行法律監督職責過程中有權對違法情況通知執法機關予以糾正，這是法律賦予檢察機關的一項公權力。第二，檢察建議是檢察機關糾正違法情況的一種重要監督手段和有效載體。第三，檢察建議不同于社會上一般單位對單位提出的建議，具有法律效力并能啟動相應的程序。

其三，從檢察機關開展法律監督的具體方式看，實踐中，有觀點認為檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書中，只有檢察意見是經《刑事訴訟法》確認的法定法律監督方式，檢察建議和糾正違法通知書散見于高檢院有關規定之中，不是法定的法律監督方式。我們認為，檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書都是法定的監督方式。原因在于《刑事訴訟法》第76條、《人民檢察院組織法》第13條、第19條以及《公安機關辦理刑事案件程序規定》第269條的規定，對檢察機關通知執法機關糾正違法情況的表述是一致的。這些規定沒有明確糾正違法的具體方式，這就為檢察機關根據不同情形綜合運用多種監督手段提供了有效的空間。“通知糾正”既可采取“建議”的方式，又可采取“糾正”、“命令”等方式。依據法律監督的內容和行使的性質，我們可以把檢察機關的法律監督權分為“剛性法律監督權”和“柔性法律監督權”。檢察建議就是一種較為典型的柔性法律監督方式，有利于彌補剛性監督的局限性，加大監督力度；同時還有利于增強監督效果，與公安機關、人民法院等建立良好的工作機制。因此，檢察建議是檢察機關法律監督途徑的一種有效方式。

二、檢察建議的性質地位

就檢察建議的性質地位而言，主要有三種觀點：第一種認為檢察建議是人民檢察院履行法律監督職能的方式之一，屬于非訴訟形式的檢察活動；第二種認為檢察建議是檢察機關參與社會治安綜合治理的重要方法；第三種認為檢察建議既不是檢察職權，也不具有法律監督的性質［３］。我們認為，上述觀點都存在一定的片面性。從概念上講，“建議”是指向集體、領導等提出自己的主張，使用較為廣泛。除了檢察機關的建議之外，還有司法建議、單位建議、群眾建議等等。這些不同主體、不同類型的建議是我國權力運作監督機制的重要組成部分。與其他類型的建議相比，檢察建議表現出特有的性質地位。

（一）本質上具有法律監督性

應當說，“建議”是監督的一種表現形式。比如說人民法院結合辦案提出司法建議，能夠促進有關單位加強管理，消除治安隱患。但是，從我國憲法的規定看，只有檢察機關是憲法規定的“國家法律監督機關”，所以，只有檢察機關的監督才具有法律監督的性質。基于對檢察建議法理基礎的分析，不難發現檢察建議的性質是由檢察機關的法律屬性所決定的，呈現出特有的專屬性和排他性。檢察機關國家法律監督機關的特定性決定了檢察建議在本質上是一種法律監督權。

（二）內容上具有綜合性

從司法實踐看，在辦案過程中，檢察機關可以就違法情況向執法機關提出建議進行糾正；還可以就有關單位在管理上存在的問題和漏洞，為建章立制，加強管理，以及認為應當追究有關當事人的黨紀、政紀責任，向有關單位正式提出建議。因此，檢察建議既包括對公安機關偵查活動和監獄刑罰執行活動的監督，又包括對法院審判活動的監督，還包括參與社會治安綜合治理、預防犯罪等等。從這個意義上說，檢察建議是一項綜合性的法律監督權。

（三）適用上具有協調性

縱觀檢察建議的相關規定，其共性在于檢察建議是檢察機關履行法律監督職責過程中行使權力和義務的統一體。作為權力，檢察建議依附于檢察機關享有的法律監督職能；作為義務，檢察建議因檢察職權而產生，是為了更好地實現檢察機關法律監督目的而提出［４］。因此，檢察建議必須來源于法律監督實踐并服務于法律監督目的的實現。檢察建議必須與檢察機關的職權范圍直接相聯系并協調一致，它不應當也不可能超越或脫離檢察職權而獨立存在。

（四）程序上具有嚴肅性

作為一種權力，檢察建議不能隨意行使，應遵循法定的程序和規則。《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，意味著檢察權由檢察機關獨立行使，而不是由檢察官個人行使。同樣，檢察建議權的行使要以檢察機關的名義進行。只有能夠代表檢察機關的組織和個人，按照一定的決策程序作出決定，并以檢察機關的名義，才有權向其他國家機關、人民團體和企事業單位發出檢察建議。

（五）效果上具有法定性

有觀點認為，檢察建議本身帶有“建議”的性質，不宜具有強制力［５］。對此，我們持否定態度。檢察建議書是高檢院明確的一種通用法律文書，也是檢察建議權的有效載體。法律文書的基本特性之一就是強制性，具有普遍的約束力，任何機關、單位和個人都必須認可和執行。檢察機關法律監督的后果，就是要產生一定的法律效果，即能夠啟動相應的程序、阻確或防止有關結果的發生，如運用檢察建議啟動法院民事行政案件的再審程序等。因此，作為一項法定的職權，檢察建議的行使當然具有強制性，能夠使作用的對象實施或不實施一定的行為。當然，不可否認，檢察建議作為一種柔性法律監督權，其強制力相對較弱。畢竟，“建議”和“糾正”、“命令”還是存在一定差別的。被建議單位接到檢察機關的建議后，可以進行選擇，以決定是否接受這種建議。但是，這并不能成為否定檢察建議強制性的理由。至于司法實踐中出現的個別單位不采納檢察建議、不予回復的情形，原因在于法律設置檢察建議時缺乏相應的救濟程序和承擔法律后果的規置。

三、檢察建議的定位與功能

首先，檢察機關作為國家法律監督機關的憲法地位，決定了法律賦予檢察機關的各項職權即檢察權具有法律監督的性質。檢察建議是法律監督權的重要組成部分之一，其必須為檢察機關實現監督職能服務。其次，中國特色社會主義檢察制度的基本特性之一，就是堅持黨的領導。檢察機關作為國家機器的重要組成部分，必須在黨和國家大局下開展工作，圍繞大局服務。第三，檢察建議是上世紀50年代根據當時的《中華人民共和國人民檢察院組織法》以及借鑒前蘇聯檢察制度的經驗，結合我國的實際情況提出并在檢察機關的一般監督工作中得到廣泛的運用。1967年隨著檢察機關被取消，一般監督工作被批判，檢察建議這種檢察活動也隨之被擱置。檢察機關重建后，基于對社會治安實行綜合治理的需要，檢察建議的重要作用又重新被認識，成為檢察機關參加綜合治理的重要形式和手段之一，在實踐中得到了更加廣泛的運用和發展。因此，檢察建議既不能過于寬泛，脫離法律監督這個檢察建議的基本定位，按照“一般法律監督”的方式予以運用；又不能過于狹窄，局限于非訴訟法律監督方式或參與社會治安綜合治理工作。

據此，檢察建議應定位于強化法律監督職能、提升服務大局效果上。對于法律遵循、實施、執行過程中帶有普遍性、傾向性的問題，對于服務大局、服務民生、綜合治理、預防犯罪以及建章立制中突出的問題都可以提出檢察建議。其功能主要表現在：

（一）糾錯功能

主要將執法機關（司法機關、行政執法機關）在遵循法律、適用法律和執行法律的過程中，已經發生的違反法律或者不符合法律規定的行為和做法，納入檢察機關法律監督范疇，由檢察機關發出檢察建議的方式進行督促和糾正。對于執法機關違反某些程序性、義務性規定，但未導致處理決定根本性錯誤，尚不足以否定處理決定或啟動相應救濟程序的情形，發揮檢察建議柔性監督作用，以彌補法律規定不周延性、剛性監督情形有限的不足，適應時代的發展需求，實現法律監督的目的。如對于人民法院違反刑訴法的規定，未及時將人民檢察院的起訴書副本在開庭十日以前及時送達被告人，但被告人按時出席法庭審理的情形，雖未影響到實體的公正判決，檢察機關事后發現時，就可以通過檢察建議的方式要求其注意糾正這種情況的發生。

（二）整改功能

檢察機關結合所辦理的案件（包括職務犯罪案件和普通刑事案件），針對案發單位在某個或某些方面的管理違反法律規定，或者在經營管理、財務制度、安全保衛等監督管理體制、機制、制度上存在的問題和漏洞等，幫助有關單位或其上級主管部門強化管理、完善制度，維護法制。如有關單位執行法律不嚴格、不規范或者管理上存在違法違規現象，為犯罪提供了便利條件；有的執法單位（監管場所等）規章制度不健全、存在安全隱患等等就可提出整改建議。

（三）預防功能

此項功能在職務犯罪預防工作中比較顯著。主要是將檢察辦案與預防結合起來，針對同一系統職務犯罪的作案手段、作案方法、發案規律大體相同的狀況，通過對已出現的職務犯罪進行專題調研，分析職務犯罪形成的原因、特點、規律、機制，找出制度和管理方面存在的問題，及時提出檢察建議，督促有關系統和其上級主管部門采取相應措施，消除可能產生職務犯罪或者被職務犯罪分子利用的機會和條件，預防和減少犯罪發生，以維護國家法律法規的正確實施。

（四）處置功能

主要是針對有的執法機關和執法人員不認真履行法定職責，以至法律的規定得不到有效地實施或有關公民的權利得不到有效保護的情況，檢察機關運用檢察建議要求其采取必要的措施進行補救，以保障法律切實遵守和有效實施。如要求有關單位或部門采取切實有效措施查明案件的真實情況，以便及時回復給被害人或舉報人；要求有關單位或部門改進查辦案件的工作或者更換辦案人員，以保證案件有效查處等。

（五）引導功能

主要是推進社會治安綜合治理，建設和諧社會，促進相關單位嚴格執法、文明執法，自覺遵守法律，維護法律尊嚴；促使接受建議的單位加強思想政治工作，深入開展法制教育，提高素質。同時，針對辦案中發現的檢舉揭發、見義勇為等行為，通過檢察建議的方式要求有關單位或部門給予表彰，以宣傳法治、弘揚

社會正氣，培養公民法律信仰和守法意識。

注釋：

［１］參見曹昌壽、尹暢：《對檢察建議應用情況的調查與思考》，載《人民檢察》2002年第11期，第52頁。上海市人民檢察院研究室：《檢察建議實施過程中存在的問題與對策》，載《人民檢察》2008年第18期，第50頁。

［２］楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第18頁。

［３］轉引自楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第17至18頁。

［４］楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第18頁。

［５］王琳：《檢察建議的完善需體現“權力制約”》，載《新京報》2004年11月25日。