我國公益訴訟概念的比較與選擇

周昳瀾　陳　兵

一、國外公益訴訟的界定

國外對公益訴訟的定義，大致分為如下三類：

一類是“公共利益+訴訟”。這類公益訴訟概念著重強調公益訴訟的公共性特征，不強調原告與訴爭案件之間是否具有利益關聯。其突出強調了公益訴訟的公共性特征或公共因素，至于公益訴訟中是否牽涉原告自己的利益，原告能否從公益訴訟中取得金錢或其他經濟收益，則不是這類公益訴訟概念關注的重點。第二類是訴訟法上的公益訴訟。這類公益訴訟概念不僅強調公益訴訟的公共性特征，而且特別強調原告與訴爭案件之間不存在直接的利益關聯。此類公益訴訟不僅僅是涉及公共利益或公共因素的訴訟，而且是排除了原告自己的一己私利的訴訟，原告與訴爭案件之間不存在直接利益關聯乃是公益訴訟的重要標志。第三類是民權意義上的公益訴訟。民權意義上的公益訴訟發端于美國，后在英國、印度、韓國等國家有良好的運用。在美國，這類意義上的公益訴訟大多稱為“公法訴訟”（public law litigation、public lawsuits）或“公共訴訟”（public action）。公法訴訟都涉及公共利益或公共因素，但原告自己也必須遭受某種損害。

二、國內對公益訴訟的界定

武漢大學教授林莉紅指出，我國學者、律師以及媒體在使用“公益訴訟”一詞時，主要有三種理解：一是“公共利益+訴訟”，即含有“公共利益”內容的訴訟；二是訴訟法上的公益訴訟，即原告起訴并非由于自己的權利受到某種直接的侵害，而是為了客觀的法律秩序或抽象的公共利益，從訴訟法的技術層面，特別是從原告與案件之間的利益關系層面出發而指稱的訴訟；三是民權意義上的公益訴訟，這類訴訟關注社會轉型時期之利益多元化背景下尚未被主流意識關注的問題，強調案件對于社會的影響，基本理念是公共利益。［１］林教授的這三種分類基本上囊括了國內學者與實務界對公益訴訟的理解。

從林教授自己的論述來看，她更傾向于第一種意義上的公益訴訟，即含有“公共利益”內容的訴訟。她將公益訴訟分為“他益形式的公益訴訟”、“自益形式的公益訴訟”和“法律援助形式的公益訴訟”，這三種公益訴訟的共同點在于訴訟中均含有公共利益的內容，不同點在于訴訟中是否涉及原告自身的利益：在“他益形式的公益訴訟”中，原告起訴完全是為了公共利益，原告的私益往往存在于過于寬泛的公益之中而基本上被法律所忽略；在“自益形式的公益訴訟”和“法律援助形式的公益訴訟”中，盡管訴訟中含有公共利益的內容，但原告均是為了自己的利益而參與訴訟。［２］由此可見，在林教授的公益訴訟概念中，原告與案件的利害關系并非問題的關鍵，關鍵在于訴訟中是否包含有公共利益內容，只要有公共利益內容，都是公益訴訟。

我國著名民法學家梁慧星教授則持不同的觀點。梁慧星教授曾指出：“何謂公益訴訟，按照我的理解，是指與自己沒有直接的利害關系，就是訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益。我們這里用了‘沒有直接損害一語，當然損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里要作狹義的理解，只是指沒有‘直接損害。”［３］我國臺灣地區的公益訴訟概念，與梁慧星教授對公益訴訟概念的理解是一致的。我國臺灣地區《行政訴訟法》第9條規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟”。學者認為，這種訴訟“不以原告有關自己權利及法律上利益之主觀要素，作判斷原告適格與否之要件，亦即為一般大眾之‘公益而非為個人‘私益而提起之訴訟，稱之為公益訴訟，系屬學說上之‘客觀訴訟。”［４］由此可見，在我國臺灣地區，公益訴訟的本質特征不僅體現為訴訟中的公共利益元素，更體現為原告與訴爭案件之間沒有直接的利害關聯。

三、我國公益訴訟概念的應然選擇

從國內外學者關于公益訴訟的定義來看，公益訴訟可以大別為廣義和狹義兩種。

所謂狹義的公益訴訟是指，僅僅涉及公共利益或具備公共因素、原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。這種意義上的公益訴訟也是我國臺灣地區所采納的公益訴訟概念。由此可見，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還必須具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。

所謂廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。廣義的公益訴訟并不關注原告與訴爭案件之間有無直接利害關系，只要訴訟中涉及公共利益，或者具備公共因素，都可以稱為公益訴訟。

筆者并不贊同采納廣義的公益訴訟概念，主張將“主觀上為自己、客觀上為公益”的訴訟排除在公益訴訟范疇之外。眾所周知，構建公益訴訟制度的目的在于解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要公共利益仍能在傳統私益訴訟的框架內獲得解決，就沒有另行構建公益訴訟制度的必要。那么，“主觀上為自己、客觀上為他人”的公益訴訟所要解決的問題，能否在傳統私益訴訟的框架下獲得解決呢？答案是肯定的。在傳統私益訴訟的框架下，純粹的公共利益保護主要有兩方面的障礙，一是原告資格問題，二是訴訟激勵問題。如果原告提起訴訟在主觀上是為了自己的個人利益，只是在客觀上具有保護公共利益的效果，那么原告資格問題和訴訟激勵問題都可以在傳統私益訴訟的框架下獲得解決，大可不必另起爐灶，重構公益訴訟制度。

首先來看看原告資格問題。無論是國內學者，還是國外學者，關于公益訴訟的一個基本共識是，公益訴訟的主要特征之一是原告資格的擴張。根據傳統的原告適格規則，當事人只有自己的權利或利益遭到侵犯之后，才享有原告資格。既然公共利益因其公共性特征而無法歸屬于任何個人或組織，那么公共利益的保護必然被排除在傳統私益訴訟之外。正是為了克服傳統原告適格規則對公共利益的漠視，公益訴訟制度才應運而生，也就是說，公益訴訟制度主要是為了克服公益訴訟原告無法滿足傳統原告適格規則這一窘境而設。在“主觀上為自己、客觀上為他人”的訴訟中，原告主觀上都是為了自己的利益而訴訟，公共利益的保護只不過是訴訟的副產品而已。至為關鍵的是，在這類訴訟中，原告與案件具有利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，因此無須另起爐灶，重構一個不同于傳統私益訴訟的公益訴訟制度。

再來看看訴訟激勵的問題。欲使公民個人為公共利益的增進而采取行動，必須對其進行特殊的激勵。正因為如此，古今中外的公益訴訟制度都把對原告的激勵作為其制度構建的重要環節。然而，在“主觀上為自己、客觀上為他人”的訴訟中，訴訟激勵根本不會成為問題。在這類訴訟中，原告起訴是為了自己的私人利益，而在多數的領域，為實現自己的私人利益而努力的個人不乏其人，所以，對私人訴訟提出者不必進行特別的獎勵。即使不對原告進特別的激勵，公共利益也可以在原告追求私益的過程中實現。既如此，又何必在私益訴訟之外重構公益訴訟制度呢？

無論從原告資格來看，還是從訴訟激勵來看，“主觀上為自己、客觀上為他人”的訴訟都可以在傳統的私益訴訟框架內進行，公共利益的保護也并不因此而受到影響。這類“主觀上為自己、客觀上為他人”的訴訟不宜采取公益訴訟的形式，仍宜歸入傳統的私益訴訟之列。因此，筆者所謂的公益訴訟是指狹義的公益訴訟，亦即僅僅涉及公共利益或具備公共因素、原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟。也就是說，以保護公共利益為目的以及原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系，是公益訴訟的兩個基本特征。這種訴訟的目的并不在于救濟國民的個體權利，而是為了維護社會公共利益或者確保客觀的法律秩序。或許正是在

這一意義上，公益訴訟也被稱為客觀訴訟。［5］

注釋：

［１］林莉紅：“公益訴訟的含義與范圍”，載《法學研究》2006年第6期。

［２］林莉紅：“公益訴訟的含義與范圍”，載《法學研究》2006年第6期。

［３］梁慧星等：“關于公益訴訟制度的對話”，載吳漢東主編：《私法研究》（第一卷），中國政法大學出版社2002年版。

［４］林素鳳：“論我國之環境訴訟”，載《銘傳大學法學論叢》2007年第8期。

［5］“所謂客觀訴訟，亦即為一般大眾之‘公益而非為個人‘私益而提起之訴訟。”參見林素鳳：“論我國之環境訴訟”，載《銘傳大學法學論叢》2007年第8期。