中國古代監察制度初探

陳　冰

中國封建監察制度是封建王朝為監察政府官員,維護統治秩序,保證國家機器正常運轉而設立的制度,對中國各個歷史時期的政治制度有著重要影響。

一、中國古代監察制度歷史沿革

中國監察制度數千年的發展過程,大致可以分為四個時期:先秦前的萌芽時期、秦朝至清朝的封建制度時期、清末至民國的半殖民半封建制度時期及1949年以后的社會主義制度時期。本文所指的“中國古代”主要是指第二個時期。

(一)、萌芽時期

是奴隸制時期和奴隸制向封建制的轉型時期,監察活動還處于萌芽狀態。國家是由一些松散的諸侯國所組成,中央集權的政治體制還沒有出現。相對于君主的權力而言,各諸侯享有大量獨立的權力,君主既無力也沒有對其進行監察的能力和必要。

(二)、封建制度時期

為了加強專制主義中央集權,封建國家建立了龐大的國家機構和官僚體制,同時為了保證皇帝對整個國家機構和官僚體制的控制,使皇帝的意志能貫徹到龐大帝國的方方面面,封建統治者相應的建立了規模同樣龐大的御史機構(監察機構),以監察各級官吏的行為。因此可以說,作為一種系統化、制度化的監察制度的產生與發展是為適應封建國家的行政管理而產生的。

中國的封建監察制度從秦漢時期開始形成,到1840年鴉片戰爭后走向瓦解,期間經歷了5個時期:1、秦漢形成時期。這一時期設立了專門的監察機構,制定了一些監察法規,確立了一些監察官吏任用方面的制度。問題主要有:監察官員分工不明確,監察法規過于簡單。2、三國魏晉南北朝衰微時期。這一時期,由于軍閥割據、戰爭不斷,監察官吏的政治地位不斷下降,監察制度的發展受到影響。3、隋唐完善時期。這一時期形成了臺諫并立制度。完善了御史機構,在御史臺下分設臺院、殿院和察院,三院各有分工,相互配合,形成了嚴密的御史監察系統。4、宋遼金元保守時期。這個時期封建統治者加強了對監察機構的控制,宋朝臺諫合一制度的確立,使監察制度純粹成為維護皇權的工具。5、明清進一步發展時期。御史臺改為都察院,統治者在加強對監察機構控制的同時也進一步發展了監察機構。

二、古代監察制度的特點

(一)、監察出于皇權、維護皇權。可以說,古代監察制度是皇帝的耳目、皇權的工具,同時也是制約官僚的一種制度。

(二)、監察機構獨立自成系統,自上而下垂直管理。自兩漢后,從中央到地方的各級監察機關都有專門機構和職官,基本上是與各級行政機構分離的。中央的監察官員由中央任命,有事直接向皇帝奏報,地方的監察官員由皇帝指派或者由中央監察首長任命,有事可向監察首長匯報,也可直接向皇帝奏報。

(三)、監察制度以小制大,以內制外。古代多用年輕、資歷較淺、品位較低的官員擔任監察官員,因為官小才不計較個人得失,年輕才敢作敢為。監察官員雖然官職不高,但職權很大,從秦漢到明清御史基本上都沒有超過七品的,但他們可以“自皇太子以下,無所不糾”,而且可以“風聞奏事”,凡屬國家政事,無論大小均可監察,在執行監察時不受任何機構、官員的約束,直接對皇帝本人負責。“以小制大”使得監察官員要發展,必須勇于履行職責,忠于職守,這也正是統治者所希望的。

(四)、重視監察官員的選任和素質。由于監察責任重大,因此歷代統治者都非常重視監察官員的選拔,不但非常重視監察官的工作能力,而且還非常重視監察官的“德望”和“品德”,把廉潔奉公列為選拔監察官的重要條件,這是由監察工作的特殊性所決定的。

三、古代監察制度的利弊

(一)制度之利

1、監察機關組織獨立,自成系統,為封建王朝監察權的實現提供了組織上的保證。

監察機關主要由御史監察和諫官言諫兩大部分組成,以御史監察為主體。監察機關經過不斷的發展,在組織上與行政機關完全分離,成為獨立的監察機關,形成了從中央到地方的比較完備的監察系統,而且內部分工縝密:

一是歷代監察機構和監察官吏,均有中央與地方之分(魏晉南北朝系例外),前者監察中央機關和文武百官,后者監察地方事務和地方官,分工明確,形成了從中央到地方的比較嚴密的監察網。二是在對中央機關和文武百官的監察上,監察機關內部亦有分工。

2、監察“以條問事”,有法可依。

監察功能的發揮,不僅要有組織保證,還需要有法律依據。中國歷代封建統治者為了使監察機關的監察活動有明確的方向和內容,提高監察效率,同時也為了防止監察機關的活動超越自身的權限,影響國家機器的運轉,除了以封建王朝通用的法律來約束監察機關的活動以外,還專門制訂了各種形式的監察法規。這些規定不但是刺史監察的法律依據,也是法律準繩。

3、以卑察尊,以輕制重的政策。

為了使監察機構具有震懾百僚的權威,首先給監察機關以崇高的地位。監察官員的品秩并不高,然而,監察官的職權卻很重,他們在行使監察職權時,歷來沒有什么限制,古代這種以卑察尊,以輕制重,并加以重賞的作法,是歷代封建王朝的傳統。

(二)制度之弊

1、封建監察制度對皇權的依賴性。

封建監察制度最大的弊端便在于它是皇權的附屬品,封建監察制度的一切弊端皆由此而生。一是監察系統是否完善取決于皇帝的決策。國家的一切法律制度的制訂與廢止,一切機構的設置與裁撤,一切官吏的任免與升降,一切政令的制訂與實施,都在相當的程度上受皇帝個人的意志所左右,封建的人治嚴重制約著監察系統效能的發揮。二是監察官行使職權需要皇帝的保護。御史彈劾不法官吏,往往受到權貴的打擊報復。三是御史彈劾的效果完全取決于皇帝。這樣就導致了不少監察官謹小慎微,不求有功,但求無過,明哲保身;或諂事權貴,包庇不法,以求顯達;而正直的監察官往往不得善終。

2、監察機關職權繁雜,且過分膨脹。

中國封建時代的監察機關,除了監察權之外,往往還兼有行政、司法方面的種種事權。作為皇帝的“耳目之司”和親近之臣的監察機關及監察官員,遇事隨時差委,故其職權更加繁雜,影響、限制乃至妨礙了政府行政及司法、軍事等部門職權的正常運轉,也削弱了監察機關自身監察職能的發揮。監察機關既然以相當大的人力和精力去參與本屬于行政、司法部門的工作,其自身的監察工作便不能不受影響。同時,監察機關監察職能與行政、司法職能的這種交錯,混淆了監察主體與監察客體的區別,不是使監察者演變成了被監察者,就是在實際上取消了監察權,因為自己是不可能對自己實施監察的。

3、以監察地方之官代行、侵奪地方軍政大權,或以地方軍政大吏兼理監察之權。

中國封建監察制度的一個可取之處是監察地方的官吏與地方的行政、司法、軍事長官各為系統,互不統屬,各司其職。但此制在封建時代多次遭到破壞,一是監察地方的監察官代行或侵奪地方的軍政大權,使中央對地方的監察流于形式,化為烏有,而且導致了地方割據、危害統一的嚴重后果。二是以地方軍政大吏兼理監察之權,這種混淆職能的作法實際上等于取消了中央對地方的監察。這是封建專制制度不能克服的一大弊病,它從反面給我們提供了深刻的歷史教訓。

(責編 張靜涵)