基層民主發展的動力系統及內在機制探析

任中平

摘要：20世紀90年代后期以來的四川省基層民主建設及制度創新實踐啟示我們，必須注重我國基層民主發展的動力問題。基層民主發展的動力系統包括經濟、政治和文化等三個方面的因素，這些因素的交互作用，推動了基層民主的發展。在這個動力系統中，經濟因素是基層民主發展的物質基礎和原初動力，經濟發展狀況對于基層民主發展起著根本的制約作用；政治因素(包括政府主導作用、政治精英推動、民眾民主需求等)是基層民主發展的政治保障和直接動力，影響著基層民主發展的方向和進度；而文化因素則是基層民主發展的文化支持和重要條件，它是原初動力(經濟因素)向直接動力(政治因素)實現轉化的必備條件。

關鍵詞：四川；基層民主；動力機制

中圖分類號：621

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)03—0053—07

黨的十五屆三中全會明確提出，要進一步擴大和推進基層民主政治建設，并把“四個民主”作為村級民主政治建設的基本內容。黨的十七大報告更是把發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。在全國推進基層民主建設的進程中，特別是20世紀90年代后期以來，四川省基層民主建設及制度創新實踐尤為具典型性和代表性，被海內外媒體譽為“中國基層民主試驗田”，在許多方面走在全國的前列。但在四川省基層民主發展過程中，不同地區的試點在改革實踐方面也出現了較大的差異，有的試點堅持改革探索并逐步完善和深化，而有的試點則已經停止改革試驗并恢復原狀。究其原因，涉及基層民主發展的動力問題。本文僅以四川省基層民主發展為例，具體探討一下基層民主發展的動力問題。

一、基層民主發展的動力系統考察

關于民主的動力問題，許多西方學者有過深入的研究。科恩在《論民主》中具體闡述了民主的條件問題，認為民主的各項條件對于民主的維持是很重要的。他把民主的條件分為以下五類：物質條件、法制條件、智力條件、心理條件和防衛條件。他明確指出：“如果要實行并保持民主，必須滿足這五類條件”。達爾認為，民主的穩固有一些基礎性條件，他說，我已經一再地表明，一個國家的某些基礎性或背景性條件會有利于民主的穩定。這些條件如果過于脆弱，或者完全缺乏這些條件，那么民主制度不可能存在，或者，即使它存在的話，這種存在也非常不穩定。其中，軍隊和警察控制在由選舉產生的官員手里、民主的信念和政治文化、不存在強大的敵視民主的外部勢力是有利于民主的關鍵條件；而現代的市場經濟和社會、弱小的亞文化多元主義也是民主的有利條件。諾思還認為，由教育等中介手段引起的持久的知識傳播，可能改變民眾的意識形態，“促使一些群體不再按有關成本與收益的簡單的、享樂主義的和個人的計算來行事。這是各種主要意識形態的中心問題”，“只要現實生活中的某些“相對價格”(如產權、交換條件、相對收入以及信息成本)發生變化，就會導致意識形態的變化”，激發起改變現存秩序、推行民主政治的動力。在亨廷頓看來，政治精英在民主政治發展中的作用也不可忽視，因為，“有利于民主的社會、經濟和外部條件的出現絕不足以產生民主……只有政治領袖愿意冒民主的風險時，民主才可能出現。”另一位西方政治學家帕特南在破解“永不合作”的制度均衡時，對民主政治的生成動力問題也作了具體的闡述，他認為：中央政府是實現地方自治的民主政治基礎，中央政府的統一改革部署和地方政府的自主創新相結合是民主政治實現的重要策略，解決好農村和農民問題是民主政治順利發展的重要條件。此外，還有西方政治學家認為民主文化對基層民主政治的生成和發展也非常重要，如政治文化大師阿爾蒙德所說，“一個穩定的、有效的民主政府的發展，不能僅依賴于政府和政治結構；它依賴于人們對政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個民主的系統，不然，這個系統成功的機會是很渺茫的。”而達爾也把“民主的信息和政治文化”視為民主的關鍵條件。

在國內學術界關于基層民主發展的研究中，相繼出現了“政府主導論”、“精英推動論”、“鄉村矛盾沖突論”、“政府主導和群眾主體結合論”等幾種具有代表性的觀點。“政府主導論”強調政府有關部門尤其是國家民政部門在村民自治發展過程中的推動作用和地方政府在基層民主發展中的組織作用，認為基層民主的發展是由政府主導和推動的。“精英推動論”則認為，政府的精英人物在推動基層民主制度的創新上有著特別的重要貢獻。另有學者基于鄉村財政困難的事實展示了鄉村民主生成的另一種論斷，即“鄉村矛盾沖突論”，認為基層民主的生成和發展是鄉村社會內部的利益之爭引發的產物，是由于財政短缺及征稅和收費而引發的政治矛盾激發了基層民主的生成和發展，它實質上是政府與農民之間的一種權利交換和妥協。此外，還有一些學者提出了“政府主導和群眾主體結合論”的見解。

筆者認為，中外學者關于民主發展動力問題的論述可以說見仁見智，各有見地，主要涉及了民主的物質條件、民主的意識形態即民主文化問題、中央政府與地方政府的制度創設、精英人物持續推動、民眾的民主需求等各種因素，但似乎還缺乏充分的解釋力。究其原因在于，這些觀點往往只從其中一個或幾個因素來加以說明，而未能從系統整體上加以把握，因而未能充分闡明其中決定性的因素以及各種因素之間相互作用機制。而在筆者看來，恩格斯早在1890年致約·布洛赫的信中提出的著名的“歷史發展合力論”，為我們尋求這一問題的答案提供了深刻啟示。恩格斯認為：“根據唯物史觀，歷史中的決定性因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。無論馬克思或我都從來沒有肯定過比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲，說經濟因素是唯一決定性的因素，那么他就是把這個命題變成毫無內容的、抽象的、荒誕無稽的空話。經濟狀況是基礎，但是對歷史斗爭的進程發生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭的形式的，還有上層建筑的各種因素……這里表現出這一切因素間的交互作用，而在這種交互作用中歸根到底是經濟運動作為必然的東西通過無窮無盡的偶然事件向前發展”。在此，恩格斯深刻闡明了影響人類歷史發展的主要因素包括：經濟因素、政治因素和文化因素，或者說生產力、經濟基礎(生產關系的總和)和上層建筑因素，所有這些因素都是社會動力系統的要素之一，它們對社會發展的影響也是在交互作用中融合為一個系統整體，從而發揮著整體的功能，但在歷史合力的諸因素中經濟因素歸根到底起著決定的作用。因此，綜合中外學者們各種觀點，根據恩格斯關于社會歷史發展動力的科學論述，筆者認為：基層民主發展的動力系統包括經濟、政治和文化等三個方面的因素，其中經濟發展狀況、民眾民主需求、上級黨委領導、政治精英推動和民主文化培育等各

種因素之間發生交互作用，共同推動了基層民主的發展，而在這種交互作用中經濟因素歸根到底起著決定的作用。

具體地說，在這個動力系統中，首先，經濟因素是基層民主發展的物質基礎和原初動力，經濟發展狀況對于基層民主發展起著根本的制約作用，從總體上規定著基層民主的發展狀況。其實，對于經濟狀況與政治生活之間的關系問題，生活于17世紀的英國思想家哈林頓在《大洋國》中就已經注意到了，他認為政權是以經濟權為條件的，國家的性質、政府的形式是由地產分配的情況即“產權均勢”決定的，“統治權或土地所有權的比例或平衡怎樣，帝國的性質也怎樣。”美國當代政治學家達爾也曾專門考察過處在不同的社會經濟發展階段上的國家的特征，他提出：“社會經濟發展的不同水平對政治資源的分配、從而對多頭政制的可能性會有什么后果呢?一國中政治資源在人民中的分配方式，趨向于因其社會經濟發展的水平而異。除了一些重要的例外，在農業社會的國家中政治資源的分配最不平等，工業國家次之，處于高度大眾消費階段的國家最小。”而馬克思主義唯物史觀則對經濟基礎與政治上層建筑的關系進行了更為科學和系統的闡釋，這里已無須贅述。

其次，政治因素(包括政府主導作用、政治精英推動、民眾民主需求)則是基層民主發展的政治保障和直接動力，影響著基層民主發展的方向和進度，直接規定著基層民主的發展進程。具體而言，在這些政治因素中，黨和政府起著主導性作用，政治精英起著關鍵性作用，而民眾的民主需求則起著決定性作用。因為，無論是政府的主導還是政治精英的推進，即使在短時期內可以啟動或推動基層民主發展，但從長時期來看，都必然要受到民眾的民主需求的制約，否則就會出現基層民主可持續發展的動力匱乏。不過，上述這些政治因素的作用，歸根到底還是由經濟因素所決定的。由此觀之，經濟因素對于政治因素的決定作用，首先是通過民眾的物質利益需求從而決定民眾的民主需求，進而又直接表現為民眾的民主需求對于基層民主發展的決定作用。

最后，文化因素則是基層民主發展的文化支持和重要條件，它是原初動力(經濟因素)向直接動力(政治因素)實現轉化的必備條件。如果缺乏這種條件，基層民主即使在特定時期可以依靠政治力量來推動，但也難以持續發展下去，因此可以說文化因素對基層民主發展起著生長培育的作用。當然，文化因素本身也最終受著經濟發展的影響和制約。正如達爾所說：“處在草創發展階段的國家，一般連承受經濟政治所需要的基本體制都沒有。例如，在這些國家中文盲率一般很高，缺乏為年輕人提供正式初級教育所需的經濟資源和社會資源(如提供專職的教師)。”這就是說，經濟狀況也會通過文化教育對政治發展產生影響，從而制約著基層民主的發展。

二、基層民主發展的動力機制分析

在對基層民主發展動力進行系統考察的基礎上，還需要對這一系統的各個主要因素在基層民主發展中所起的作用，再作進一步的具體分析(這里僅以四川省為例)。

1．經濟發展水平的基礎作用

四川省基層民主建設在20世紀90年代后期以來之所以能夠得到蓬勃發展，從內部動因來看，主要還是由于經濟的原因。四川省是農業大省，經濟發展相對比較落后，農村的各種社會矛盾比較突出，農村的穩定與發展就顯得特別重要。當時的四川省由于歷史原因和各種因素的制約，農村經濟發展任務十分艱巨，面臨的難題和壓力特別沉重。全省有扶貧開發重點縣36個，占縣(市、區)總數的20％。絕大多數市縣鄉財力薄弱，財政上基本沒有資源用于農村經濟社會發展和鄉村基礎設施建設，并且鄉鎮一級政府負債面廣量大，已經影響到了鄉鎮政權的正常運轉。全省5000多個鄉鎮中，負有各種債務的占82％，其中因債務沉重而無法正常運轉的古15％～20％；全省總鄉鎮總債務高達250個億，每個鄉鎮平均負債480多萬元，最高的達到1200多萬元。在有的鄉鎮，由于遲遲無法歸還村民的債務，氣憤的村民甚至幾次把鄉鎮黨委的牌子摘下來，反映出黨群干群之間的關系已經緊張到了相當激烈的程度。農村社會的各種矛盾和問題逼迫鄉鎮黨政必須進行改革和創新，改變傳統的干部選任方式和管理方式，以維持鄉鎮的正常運轉和黨組織在農村的執政地位；必須解決如何在體制內財政資源緊缺的情況下，用競爭性選舉方式，改善黨群干群關系，以利于解決各種社會矛盾，增強黨在農村執政的合法性，促進農村經濟社會的全面發展的問題。于是，積極推動了基層民主，并形成了一定的“民主小氣候”。

然而，正如亨廷頓所說，經濟發展水平與民主政權之間存在著高度相關的關系。在大多數發展中國家，民主制度是一個同經濟發展相伴的過程。當代美國學者安東尼·唐斯認為，關于經濟發展與政治發展之間關系的經驗研究檢驗的一個基本假設是著名的李普塞特假說：經濟繁榮促進政治民主。在經濟發展的早期階段，普通人民更傾向于關注基本的經濟福利、物質生活水平、就業，等等，而不是政治權利。反過來，在人們利益極其分散的條件下，民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕，而不是將蛋糕做大。但是，隨著經濟發展水平的提高，一方面，人們將要求更多的民主，另一方面，民主本身，通過它對腐敗、大政府的抑制，對財產權與契約的保障等等，也會成為經濟發展的一種有力的保障。特別地，到經濟發展達到相當高的水平時，增長本身也將降下來，收入分配問題將日益突出來，而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段。但這里的前提條件是經濟繁榮或者說經濟發展水平足以支持政治民主的進程。然而，直到目前來看，四川省的經濟發展狀況在全國還處于落后水平，而基層民主建設在許多方面卻走在了全國的前列，因而就必然會出現經濟發展程度與基層民主建設還不夠適應的問題。國內許多研究者也認為，一定的經濟條件是村民自治和基層民主發展的原動力。中國是個經濟文化都仍然落后的發展中國家，同時又是一個城鄉二元分割的國家，因此，中國農村的經濟文化發展水平就更低了。這就必然會影響我國基層民主的持續發展。所以，從短時期來看，雖然我們可以通過強大的政治動員方式來啟動基層民主建設進程，但從長時期來看，就必然會出現基層民主發展動力不足的問題。正是由于四川省的經濟發展在全國處于比較滯后的位置，而基層民主政治建設在許多方面卻走在全國的前列，因而就會給四川基層民主政治建設的發展帶來很大的制約和影響，并且在有些地方，實際上已經在相當程度上制約了基層民主建設及其制度創新的進程，其突出表現就是制度創新的根基并不牢固。近幾年來，我們在對四川省舉行公推直選鄉鎮黨委書記試點單位的調研過程中，發現不少鄉鎮的領導干部大都贊成這一改革實踐，但也有不少人談到這一選舉過程導致的成本增加和經費緊張的問題。例如我們在平昌縣調查時了解到，進行鄉鎮黨委班子公推直選時，縣財政撥付每個試

點鄉鎮2萬元作為選舉經費，各鄉鎮自己還要再籌集一些經費，一次鄉鎮的直選大約需要4萬元經費。這對于經濟發展水平低下、負債難以還清的欠發達地區的鄉鎮來講，的確也是一個很大的制約因素。又如我們在調查中還發現，在經濟發展水平較高的成都市所屬農村，村干部平均每個月的各種補貼、獎金可達1000元以上，其工作積極性普遍較高，村里的各種公共設施也比較齊全，從而也為基層民主發展創造了良好條件；相反，在四川的丘陵地區和山區農村，村干部每個月的補貼、獎金還不到300元，其工作積極性明顯較低，各種公共設施也普遍短缺，農村基層民主的發展顯然會受到很大的制約。

2．民眾民主需求的決定作用

也正是基于同樣的理由，可以認為，民主的發展在相當程度上取決于民主的利益誘因和民眾的需求程度。決定民主發展的根本因素，不是別的，而是利益。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。民主不能憑空建構，僅憑純粹意識就能產生，只能是基于人們維護自己利益的政治訴求而產生。民主一旦抽去了利益基礎，不但沒有任何意義，還會發生扭曲和變形。只有在民眾基于利益的訴求有著強烈的民主愿望或潛在的民主需求，在國家感到依靠原有的治理模式執政成本過大時，民主的治理形式才應運而生。因此，成都市新都區改革的代表人物李仲彬認為，要扎實推進基層民主政治建設，必須要有來自上級黨組織的堅強領導和制度保障；另外，決不能低估廣大民眾的智慧和素質，老百姓都表現出了對民主政治建設極高的熱情和極強的責任心。的確如此，新都區的改革實踐自始至終得到了全區廣大群眾的積極擁護和普遍支持，并在群眾中獲得了很高的評價。我們在新都區調研期間乘坐出租車時，司機了解到我們是外地人，于是熱情洋溢地給我們介紹新都區改革帶來的可喜變化。新都鎮天緣村曾某盡管是這次公推直選中的落選村書記，但他卻由衷地說：“我十分贊同的這種差額直選方式，不僅體現了政治文明的進步，也是改變黨委任命制的一種大膽嘗試”。清流鎮均田村落選書記李某則表示“一萬個贊成差額直選制度”。新都鎮一機關工作人員也認為：“差額直選是推進政治體制改革的一項重要舉措，是推進基層民主的有益嘗試。”可以說，新都基層民主建設“從制度上把對上負責和對下級、群眾負責內在地不可分割地結合起來了。”

當然，群眾的民主需求，歸根到底還是要與他們的經濟利益緊密結合。基層民主一旦離開了民眾的實際利益，久而久之就必然出現動力不足，就會難以持續。我們近年來在四川省農村所做的兩次大規模的問卷調查，就反映出四川省一些農村村民自治實踐中存在的一個突出問題，就是村民自治與農民的利益相關性逐漸淡化，因而許多村民對卡寸委會選舉感到缺乏興趣，而村干部對選舉最為擔心的問題也就是村民的參選率較低而達不到法定要求。然而，我們近期對成都市一些農村出現的村民議事會這一新生事物進行調研時又驚喜地發現，廣大村民對于議事會成員的選舉和工作卻表現出極大關注和熱情支持。這是因為，近年來成都市在推進城鄉一體化進程中在各地農村出現了一些利益關系調整上的新情況和新問題，并且，隨著“5·12”大地震之后災后重建的深入，村里關系到村民切身利益的事務也越來越多，各種矛盾也相應增加。而這些矛盾和問題要依靠鄉鎮政府是無力解決的，只有通過基層民主的辦法才能得到妥善解決。然而，許多村民認為村委會是“政府的代言人”，于是他們推選出了“村民的代言人”來協商解決矛盾并取得了很好的效果，于是，“村兩委+議事會”這一新型的農村基層治理機制便應運而生。不久前，我們在對南充市嘉陵區社區“主導型發展”(國際上稱之為CDD項目，是一種由社區主導下的新的扶貧方式，不同于以往由政府主導下的扶貧方式)試點情況進行調研時也了解到，該項目從宣傳發動到會議討論，從項目選擇到項目實施，從資金管理到賬務公布，廣大村民全程參與，完全獲得了參與、競爭、施工、管理的資金控制權和項目決策權，從“要我干”到“我要干”，充分利用了村民自治這個制度平臺的有利條件，使社區組織的能力得到了有效提升，充分調動了社區群眾參與項目、建設項目、管理項目的積極性，民主管理能力得到顯著提高，從而促使村民自治真正落到了實處，使村民開始真正成為新農村建設的主人。可見，基層民主發展必須與民眾利益需求緊密相關，這樣它才具有長久的生命力和廣闊的發展前景。

3．上級黨委的主導作用

同時我們也必須看到，十五大以來黨中央強力推進基層民主政治建設的戰略部署，中共四川省委領導以及省委組織部的積極倡導和及時指導，為四川各地基層民主的改革實踐提供了強有力的支持。對于推進基層民主政治建設，新都區改革的“操盤手”李仲彬認為：“要扎實推進基層民主政治建設，必須要有來自上級黨組織的堅強領導和制度保障。”新都區改革的實際操作者、原任中共新都區委組織部部長麻渝生在與我們談到新都改革時也堅持認為：“我們所有的工作都是在省委組織部、市委組織部的指導下開展起來的，從一開始上面就是支持我們的。”事實正是如此。四川省以及成都市在推進基層民主政治建設方面能夠走在全國的前列，這與中共四川省委、成都市委的領導者對民主政治建設的深刻認識和正確指導是分不開的。他們強調：“從近幾年的實踐和效果看，發展黨內基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內選舉人手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的‘當家人”，落實黨員對黨的組織負責人的選舉權，是黨內民主建設的一個核心問題。選舉權是一個綜合的民主權利，它“體現了有效監督和制約黨的干部的權利”。中共成都市委領導從一開始就對新都區基層民主建設給予了充分肯定和及時指導，新都區基層民主建設始終堅持在黨的領導下，在黨章和法律的框架內開展。這項實踐從一開始就得到了上級黨組織的大力支持和具體指導，在實踐進程中，又及時地得到了上級黨組織主要領導的肯定和鼓勵。中共成都市委書記李春城認為，公推直選鎮黨委書記是一件具有“重要意義”的改革實踐，“給了大家一個當家作主的重要機會”。他同時指出，加強基層民主政治建設，可以從根本上解決干部任用、監督的機制問題，改善干群關系，是一項必須要做且十分重要的工作，必須提高認識，堅定信心，真心誠意地推進這項工作。正因為如此，近年來中共成都市委已經把新都區的許多改革舉措推廣到整個成都市，并且把城鄉一體化進程與基層民主建設作為一個系統，整體加以推進，逐步實現了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的全面深化和配套銜接。

此外，從四川省的幾位基層民主改革代表人物如張錦明、李仲彬等都受到提拔重用來看，也充分表明了中共四川省委大力推進基層民主建設的鮮明態度。因此，中央編譯局比較政治與經濟研究中心的楊雪冬認為，“改革創新者是否獲得了升遷，在中國的官場政治里其實意味著改革是否得到了肯定和推