成都農村土地產權制度改革與農民增收關系的實證分析

陳伯君　鄧立新　余夢秋　杜興端

摘要：農民的主要收入結構由經營性收入、工資性收入和財產性收入三部分組成。本文運用馬克思主義經濟學和制度經濟學等理論，以成都農村土地制度產權改革前后農民收入變化為樣本進行計量分析和比較分析，就如何充分釋放產權改革的能量，進一步促進農民增收提出對策建議。

關鍵詞：成都；農村土地產權制度改革；農民增收

中圖分類號：F32

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)03—0093—06

一、農村土地制度產權改革是統籌城鄉發展的關鍵環節和重點領域

1．農村土地產權改革是深入推進統籌城鄉發展中一道繞不過的坎。

2007年末，成都市共有農業人口516.72萬人，占全市總人口的46.83％；實有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實現地區生產總值3324.4億元，比上年增長15.3％。其中：第一產業實現增加值235.5億元，增長5.5％；第二產業實現增加值1504.0億元，增長18.9％；第三產業實現增加值1584.9億元，增長13.6％。一、二、三產業比例關系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農業人口僅僅創造了7.1％的國民生產總值，即接近1/2的人口創造的國民生產總值還不到1/10，農村人口創造的社會財富遠遠低于社會平均效益。收入的增加總是與創造的社會財富成正比的。因此，只有在減少農業人口和增大農業經濟總量上著力才能提高農村人均收入。減少農業人口，就必須大力推進城市化，轉移農村人口，剪斷已經在城市定居和就業的人員與農村土地的聯系，農村土地產權改革是前提條件；增大農業經濟總量，就必須大力推進傳統農業向現代農業轉型，大力發展新型農村經濟，改變農村經濟的結構，土地流轉是前提條件，只有通過農村土地產權改革，土地流轉才能加快。

2．憑借統籌城鄉綜合配套改革試驗區在關鍵環節和重點領域先行先試的優先權，率先推進農村土地制度產權改革。

成都，從2003年開始實施“城鄉一體化”到2007年被批準為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，歷時五年。成都的城市和農村從基礎設施建設到產業結構調整、從制度設計到思想觀念、從公共服務水平到收入水平差距都發生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉收入發展來看，成都市的城鄉差距小于全國。同時，成都農民的人均純收入絕對數和增長速度也高于全國平均水平(見表1)。

分析表1，可見成都于2003年開始實施城鄉一體化發展戰略以來，城鄉收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉統籌的實效。但到2006年，城鄉收入差距較上年出現擴大跡象，表明如果不對農村土地產權進行改革，雖然在統籌城鄉發展上著力，其促進農民增收、縮小城鄉收入差距的能量趨近極限。“城鄉一體化”的精髓是在“體”字上。城市經濟迅猛發展得益于市場經濟和明晰的產權，農村經濟發展緩慢可歸咎于生產資料要素沒有明晰的產權，市場經濟弱小。因而“城鄉一體化”就得實現城市經濟體制與農村經濟體制的一體化。由此成都在統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設上進入農村改革的關鍵環節和重點領域，進入農村土地產權改革這一“深水區”。

二、充分釋放農村產權改革對促進農民增收的能量

2008年1月1日，成都正式啟動農村土地和房屋產權制度改革，出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》。此次成都農村土地產權制度改革的指導思想是：深入貫徹落實科學發展觀，堅持城鄉統籌、‘四位一體科學發展總體戰略，統籌推進‘三個集中，深化農村土地和房屋產權制度改革，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，構建農村市場經濟的微觀基礎，切實推動農村資產資本化，促進農民生產生活方式轉變，為統籌城鄉科學發展創造條件。改革的基本原則：(1)嚴格保護耕地；(2)穩定農村基本經營制度；(3)切實維護農民利益；(4)重點突破、分步實施。改革的重點和基本步驟是：(1)開展農村集體土地和房屋確權登記。對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權進行確權登記，明確產權。集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組。承包地、自留地、宅基地和農民的房屋確權到戶。(2)創立耕地保護機制。加強市域范圍內土地利用規劃管理，實行耕地分級保護，設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。(3)推動土地承包經營權流轉。促進農用地承包經營權和林地使用權流轉，支持農村集體所有的未利用地承包經營權流轉，探索建立對農民自愿放棄土地承包經營權的補償機制，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系。(4)推動農村集體建設用地使用權流轉。農村集體建設用地必須符合土地利用總體規劃并按規定程序報經有權機關批準后才能依法取得。建立集體建設用地使用權出讓制度，依法促進集體建設用地使用權流轉，探索建立對農民自愿放棄宅基地的補償機制，加強集體建設用地使用權流轉管理。(5)開展農村房屋產權流轉試點。建立城鄉統一的房屋產權流轉制度，加強農村房屋產權流轉的管理，積極培育發展農村房屋產權交易市場。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉的社會保障體系；強化規劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉的公共住房制度；推進農村金融體系建設；建立農村土地和房屋產權糾紛調處機制。

可見，成都農村土地產權制度改革，就是“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，使農民作為土地承包經營權的產權主體地位得到制度的保證，由此帶來農村社會結構的深刻變化；就是為了更好地強化規劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉界限，科學編制全域成都規劃；就是為了激活農村土地資產的資本屬性，增強農村發展的自身“造血”功能，發展和完善各種金融服務體系，促進產權與資本的有機結合；就是為了發展和壯大新型農村集體經濟組織，以產權和資本為紐帶，通過多種實現形式將農戶組織起來參與市場競爭；就是為了促進農村經濟向現代農業、規模化經營發展，通過完善社會保障體系推進城鄉社會保障制度一體化，從而為土地順暢流轉提供制度保證。

在推進此次農村土地產權制度改革的過程中，成都有四大舉措：

第一，對各區(市)縣試點村進行了“確權”，明確農民及集體經濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地、農村房屋、林權等物權關系。通過對農戶土地、房屋、林權的調查、測量及公示等一系列環節，最終頒給集體《集體土地所有權證》，頒給農戶《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《農村土地承包經營權證》和《集體林地使用權證》。此次確權頒證不僅使集體對農地所有權得到明晰，而且也對農地使用權的完整性進行了全面梳理，包括集體經濟組織和集體組織成員的重新界定、承包權的長期固化

和宅基地確權的洗牌。在頒給農民“四證”的同時還發給農民“兩卡”，即耕地保護卡和養老保險卡。截止2008年底，全市共有222個鄉鎮(涉農街辦)、1676個村(涉農社區)、24004個組(社)開展農村產權制度改革試點，涉及農戶1 195891戶。完成入戶摸底調查1039268戶，完成土地測繪827261戶，完成確權結果公示570977戶，完成確權頒證314949戶。土地確權改革，為農民擁有合法的土地產權財富提供了具有前置條件的制度安排，為農民大幅度增加財產性收入提供了更大的空間。

第二，成立市和區(市)縣農村產權流轉擔保公司，開展農村土地、房屋產權抵押擔保貸款。成都農村產權流轉擔保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災區，成都農村產權流轉擔保公司在災后重建中發揮了重要作用，針對災區農民，通過市場機制解決災后重建的資金問題。受災農戶自建住房，可以申請利用集體建設用地使用權抵押或新建房屋所有權抵押承諾，向農村產權流轉擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款擔保。由農村信用聯社和成都商業銀行發放農村災后住房重建專項貸款。截止2008年底，已向4527戶災毀房屋農戶出具意向擔保函，正式簽約2566戶，擔保貸款10704.2萬元。農村產權流轉擔保公司的組建，更加深遠的意義還在于推動了土地產權資本化的進程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規定。

第三，組建農村產權交易所，形成市、縣、鄉三級服務平臺。成都農村產權交易所其主要職能為：開展林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉和農業產業化項目投融資服務。這為推動農村產權流轉，廣泛吸引社會資本投向農業和農村，發展現代農業，增加農民收入，繁榮農業農村經濟提供了有效平臺，為各類生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。同時，由于土地產權流轉，不僅使眾多的規模經營成為現實，而且為形成眾多的農合組織和建立龍頭企業與農民緊密型利益聯結機制創造了條件。成都村產權交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個項目簽約，涉及土地承包經營權流轉的項目6個，流轉面積為16557.9畝；涉及集體建設用地使用權的項目3個，流轉面積153.28畝；涉及集體林權流轉的項目3個，流轉面積2888畝。

第四，加快發展農村金融建設和農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。成都積極推進市商業銀行、農信社改革，加快組建地方保險公司等金融機構，規范和發展多種形式的新型農村金融機構，鼓勵創建村鎮銀行、各類小額貸款公司，探索發展形式多樣的農村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。推進農村信用社統一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務，為農村土地產權制度改革后需要進行抵押貸款的農民提供資金支持，從而創造了使農戶基本上能夠享有現代企業一樣的在擴大再生產和提高生產水平過程中的融資條件。

三、成都農村土地產權制度改革對農民增收的實效分析

首先，農村土地產權制度改革提升了農民主體地位，增強了農民的土地觀念和財產意識。對農村土地進行確權，本身就是為了確保農民的主體地位。在確權頒證過程中，成都農民自主成立村級議事會。，解決確權頒證出現的各種歷史疑難問題和現實矛盾。議事會是在推行農村土地產權制度改革中的一項創新，目的是充分尊重農民意愿，保護農民利益，使農民有充分的話語權，有平等的機會參與改革，不僅充分調動出了農民的“主人翁”精神，而且也激發出了農民的創造性，讓農民“自主、自愿、自治”。

其次，農村土地產權制度改革促進了土地流轉，轉變農業生產方式。通過農村土地產權制度改革，加快了土地規模化流轉。如成都市龍泉驛區黃土鎮洪安村，在確權頒證后流轉了3500畝土地給黑金果業有限公司，用于標準化綠色葡萄生產基地建設。該公司到目前為止已經投入資金3510萬元，完成了標準化葡萄基地內的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎設施建設，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農業生產方式的轉變極大地激發出了土地的增產增收效益。據調查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉前每畝純收入1000元的基礎上增加收入2142元。

再次，農村土地產權制度改革促使勞動力轉移，轉變農民的生活方式。土地流轉后，讓在農民獲得更多租金收入的基礎上擁有了工資性收入，促進了農民從第一產業向二、三產業轉移。以成都市雙流縣為例，農民將手中的土地交給村集體經濟組織，由村集體經濟組織與農業項目公司簽訂流轉協議。土地流轉后，農民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時封頂。這就使土地由原來的無償使用轉變為有償使用，使農民能夠獲得穩定的收益。另外，農業項目公司也要雇傭當地農民務工，每天工資約40元。同時，從土地閑置出來的年輕人可以進城打工，使其從第一產業轉向二、三產業。這樣，以上三項收入加起來，農村產權制度改革前提高了很多。另外，還推進了成都市的城市化進程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。

復次，農村土地產權制度改革守住了耕地紅線。要保護耕地，保護農民的合法權益，產權明晰是最好的辦法。通過農村產權制度改革，對農用地、非農用地的規模不僅僅是一次摸底，而且也是對過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉鎮，農民領到土地使用權證時，也領到了一張“耕地保護卡”。每年，成都市、縣兩級政府會從財政預算中安排26億元設立耕地保護基金。按照基本農田補貼每年每畝400元、一般耕地補貼每年每畝300元的標準，全部打入農民領到的這張“耕地保護卡”中。在這種情況下，一個30歲的農民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時大概可以領到3—5萬元。顯然這會調動起農民保護耕地的積極性，即使將土地流轉了，也會主動監督企業，不允許企業破壞耕地。這無疑能嚴格控制非農建設占用耕地，確保耕地總量不減、質量不降，從而使基本農田得到有效保護。在耕地得到保護的基礎上，農民也獲得了更多的轉移性收入(即政策性收入)。

四、農村產權改革對促進農民增收的對策建議

2007年，成都農民人均純收入5642元，其中家庭經營性收入2520元、工資性收入2381元、財產性轉移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農村居民人均純收入6481元，其中家庭經營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財產性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。

見表2

1．進一步健全土地產權流轉市場，確保農民的利益不受侵害，促進農民財產性收入的增加。

分析表2，在農民的收入結構中，財產性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進一步完善土地產權改革的政策和措施，確保農民土地產權的正當利益和合法的財產性收入，是提高農民收入的重要途徑。

積極培育產權交易非利害沖突第三方組織，即市場中介，發展能夠保證“公平、公正、公開”，維護交易雙方利益，為產權流轉服務獨立的社會中介服務組織。比如估價機構、公正機構等。土地流轉與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環節。所以，必須大力為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務的中介組織，培育農村土地經紀人或經紀公司，完善中介服務體系，促進土地流轉高效、公開、公正地進行。

形成合理的土地流轉對價。土地流轉應該支付合理的對價。由于農業生產尤其是糧食生產收益低下，土地流轉往往難以形成合理的對價。土地流轉對價本質上是農戶的土地承包經營權益的體現，它由農戶的生存保障價值、農業生產經營者對土地的投入、土地流轉的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進行土地承包經營權流轉過程中，必須以合理的價格保障農民的土地流轉收益。同時，由于土地流轉有一定的時間性，在流轉合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價變動等各種因素的影響，保障農民的土地流轉收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應對實際對價過低而影響農民生活。由于流轉中農民弱勢地位，需要政府加強管理，制定土地流轉的最低價格以保護農民利益。

允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場。這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實市場價格，賦予農民更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。

2．發展新型農村經濟，組建多形式新型農業經營組織，推動農民向農業工人轉變，或轉移就業，增加農民工資性收入。

雖然農民的工資性收入所占比重已經較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務工，或當地打工收入。這些收入，與新農村建設、發展現代農業還沒有完全接軌。國際經驗告訴我們，產權改革是農業現代化和市場化的基石和動力，能夠極大地推進傳統農業向現代農業轉型。現代農業是一個大概念，涉及食品、醫藥、環保、工業原料、生態、休閑等領域。農業的現代化和市場化能夠創造眾多新的、較高收入的就業崗位。可見，產權改革對促進農民工資性收入的空間潛力較大。

創新農業經營體制機制，轉變農業經營方式，不僅會形成新的農村經濟活動，而且會新增眾多新的就業崗位。比如，家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會形成一系列服務組織；比如，統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度，這樣就會新增加諸如管理、組織、生產、銷售等新的就業崗位，使眾多農村剩余勞動力從家庭經營轉向合作經營，在獲取土地股份收入的同時還獲得參與現代農業和新型農村經濟建設的工資性收入。

3．堅定不移地推進土地產權資本化，增加農業科技投入，發展高附加值農業，發展農村金融服務，提高農民經營性收入。

分析表2，農民的經營性收入所占比例較大。但與從事其他產業的主業收入相比，社會平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農民寧愿撂荒也不愿精耕細作的原因。

產權改革促進農業經濟的市場化。這就是產權制度的力量。一方面，由于產權改革，規模化經營成為普遍現象，交易成本大大降低，市場化程度大大提高；另一方面，無論是現代農業還是其他產業，現代經營的基本條件就是負債經營，農村土地產權改革必將使農業負債經營成為可能和普遍現象，由此，為了提高農業品種的附加值，或提高農業生產的規模化、現代化，或擴大再生產，經營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農村土地產權資本化進程，發展多種形式的金融服務，是提高農業經營性收入的重要途徑。

產權改革并不意味著土地一定要流轉。在產權改革后，繼續從事家庭經營的農戶其收入的主要來源仍然是家庭經營性收入。十七屆三中全會《決定》提出“家庭經營要向先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平，提高農業產出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現階段農戶的收益極其有效，土地產權的資本化是實現“增加資本投入”的必要前提。因而需要創新農村金融，努力探索與農村土地產權改革相適應的多種農村金融形式。

“增加技術投入”。首先，政府對科技農業的研發和推廣納入公共產品范疇，研發和推廣主要由政府來做；其次才是農民享用或象征性購買科技服務。農村土地產權改革使農民真正成為經營的主體、收益的主體。農村土地產權改革后，農民對土地的關系更加緊密，主體地位明顯增強，對農業生產和經營的熱情明顯提高，對發展附加值高的科技農業有內在沖動。政府加大對高附加值科技農業這種公共產品的供給，縮小農業經營與社會平均效益的差距，將極大地推動農民參與發展現代農業，進而提高農民的經營性收入，實現“使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”(十七屆三中全會《決定》)。

4．健全土地產權流轉的風險防范機制，保障農村安全和農民持續增收。

要有流轉的可控機制，實現土地產權的可控流轉。對農戶流轉和抵押的產權要進行評估，抵押公司和流轉中心必須把好關，不能讓后續生存和發展無剛性保障的農戶對承包地或宅基地及自住房進行流轉。剛性保障包括居住保障和收入保障。在城鎮有固定的住所，有可靠的非農收入來源，是可以流轉的兩大必備條件。

要有農業的保險機制，以吸引更多的非農企業參與農業的現代化。由于農業中的大部分風險均為自然風險，為了降低由自然風險引致的其他風險，有必要健全農業保險制度。可采取政府和市場相結合的方式，由政府作出品種規定，對大宗農業產品、滿足社會需要的特種農產品等建立保險制度，根據可能給予相應的財政支持或其他支持，鼓勵保險機構開展對規定的大宗農產品、特需農產品等開展政策性農業保險。

要有有效的、公平公正的合約執行機制，保障流轉合約的有效執行。為有效解決農村土地產權交易雙方因為收入情況變化導致的違約事件引發的糾紛，必須建立合約執行及違約糾紛解決機制。執行合約在合約簽訂時由雙方約定，在一方利益明顯受損的情況下，應重新進行合約的談判，并設定好相應的條件。我們既要強調流轉中作為轉出方的農民利益的保護，也要保護作為轉入方的規模經營者的利益。對于農民由于生存保障因素要求單方面中止或者修改流轉合約，要在保障農民生存權的基礎上，充分考慮農業項目投資方的利益，包括給經營者留出一定的時間以減少損失，對經營者在土地上的投入給予合理的補償。對經營者因農戶單方面毀約而遭受的實際損失，如果經營者沒有過錯，農戶也應予以賠償。同時，政府應加強對契約的管理和執行的過程監督，盡量減少糾紛的發生。

責任編輯：王駿