渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制障礙及破解

鄧正琦

摘要：經濟聯動是跨省交界貧困地區經濟發展的必由之路。渝鄂湘黔交界民族地區地域相連、經濟相融、文化相近、人緣相親，易于開展經濟聯動。但由于行政區劃壁壘、地方利益驅使、財稅金融體制約束，嚴重影響著該地區經濟聯動發展。本文著重分析影響渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制障礙，并探討相應的破解對策。

關鍵詞：渝鄂湘黔交界民族地區；經濟聯動；制度障礙；制度設計

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)03—0104—05

渝鄂湘黔交界民族地區以武陵山為中心，包括重慶市渝東南民族地區、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和貴州省銅仁地區32個區縣，面積約8.5萬平方公里，總人口近1500萬，其中以土家族、苗族為主的30多個少數民族人口近1000萬，約占該地區總人口的71％，是國家重點扶持的集老少邊窮山為一體的18個貧困片區之一。區內山同脈、水同源、樹同根、民同俗，發展水平相當，經濟交往久遠，是一個在自然環境、經濟社會發展同一性較強的相對完整和獨立的地理單元。研究影響渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制障礙，探索相應的破解對策，對于促進該地區經濟聯動發展意義重大。

一、渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的意義

跨省經濟聯動指地域相連的各級政府和企業，以合作、協調為基礎，以相互需求、互利互惠為原則，促使“行政區經濟”有機融合，最終實現區內發展規劃統籌、基礎設施同建、信息資源同享、生態環境同治、產業協同發展的區域一體化行為。在渝鄂湘黔交界民族地區開展經濟聯動意義重大。

1．有利于整合區內有限資源，取得規模經濟效益。

渝鄂湘黔交界民族地區處于同一地域，地理特征趨同，自然環境一致，自然資源同性，經濟發展同質，具有實現區內資源有效整合、獲得規模效益的客觀條件。但由于我國行政區劃的分割，具有獨立經濟利益的各區縣為了各自經濟利益，都辦起規模小、技術含量低、粗加工的企業，從而使該地區出現資源分割性開發與粗放型開發并存的局面，有限資源難以實現優化配置，經濟社會發展緩慢。通過跨省經濟聯動，可以充分利用區內資源的一致性，優化配置有限資源，擴大生產規模，降低生產成本，使每單位要素投入帶來更多產出，從而實現規模經濟，取得規模經濟效益。

2．有利于降低“交易成本”，取得比較經濟效益。

由于渝鄂湘黔交界民族地區各區縣分別隸屬于不同省級經濟主體，公開或潛在的競爭必然存在。各區縣都會從其轄區利益出發，制定本地區的發展規劃和進行生產力布局，這必然導致交界地區經濟運行的有形“交易成本”相對增加。生產要素跨省界流動，不僅涉及同一行政級別政府之間的協調，而且涉及不同行政級別政府之間的協調，這必然導致交界地區經濟運行的無形“交易成本”相對增加。…通過跨省經濟聯動，可以協調交易各方的經濟利益關系，促進要素在各區縣之間合理流動，降低交易成本，促使各方的合作效益遠遠大于合作成本，從而獲得比較經濟效益。

3．有利于綜合利用資源開發權，取得“合作剩余”。

渝鄂湘黔交界民族地區資源豐富，但大多為兩個或更多地區所共享，如湖南湘西花垣、貴州銅仁松濤和重慶秀山三縣合稱中國錳礦“金三角”；貴州銅仁萬山、重慶秀山和酉陽是我國重要的汞礦及汞生產基地，有“汞都”之稱。各區縣政府除于對自身利益的考慮，必然對共享資源進行掠奪式開發，無序競爭不僅會造成盲目投資，重復建設，增加地區資源保護成本，而且使地區資源難以獲得系統高效的整合和利用，難以形成持續發展的資金積累。通過跨省經濟聯動，建立利益共享機制，對資源進行共同開發、合作開發，不僅可以克服重復建設所帶來的資源浪費和低效率，使整個區域獲得整體經濟利益，使各參與單位獲得“合作剩余”，而且可以突出區域整體優勢與特色，提高產品質量，獲得規模經濟效益。

4．有利于提升渝鄂湘黔交界民族地區在全國的地位。

市場經濟條件下，區域經濟是一個開放的系統，一個區域的發展僅靠自身內部生產要素的投入產出循環幾乎是不可能的，必須借助區域之間的協作和互補。渝鄂湘黔交界民族地區各區縣都遠離各自的行政經濟中心，難以接受到經濟中心的輻射，如黔江距重慶320公里、恩施距武漢640公里、吉首距長沙400公里，再加之自然環境惡劣、交通閉塞、經濟基礎薄弱，要想形成合理的經濟結構，實現經濟利益最大化，必須開展跨行政區的經濟聯動。通過區域經濟聯動，推動物質與能量的相互交換，實現生產要素優化配置。只有各縣區經濟都發展了，渝鄂湘黔交界民族地區整體實力才會增強，在全國的地位才會提升。

二、渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制障礙

渝鄂湘黔交界民族地區作為一個不可分割的自然區域和經濟區域，既有經濟聯動的基礎，也有經濟聯動的優良傳統。改革開放以來，在國務院及相關部委大力支持下，該地區采取多項措施促進經濟聯動，并獲得一定合作利益。但由于行政區劃、區際經濟利益、財稅金融體制等體制障礙，嚴重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

1．行政區劃壁壘。

行政區劃是國家在綜合考慮地理歷史條件、經濟聯系、民族分布等因素基礎上，根據經濟政治建設和行政管理需要，將國土分級劃分為若干行政區域，設置相應政府機構并實施行政管理。行政區劃壁壘猶如一堵“看不見的墻”，對區域經濟橫向聯系產生剛性約束，人為阻礙渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

行政區劃壁壘影響經濟主體自由競爭和要素自由流動。在市場經濟條件下，只有各經濟主體自由競爭、生產要素自由流動，才能逐步形成統一大市場，促進區域經濟發展。行政區劃壁壘阻礙跨省交界民族地區引人市場競爭機制，造成本地企業對外來企業的聯合抵制，甚至出現由地方政府之間競爭代替企業之間競爭的惡性競爭，其結果必然導致各企業無法通過自由競爭提高生存能力和發展潛力，實現優勝劣汰，形成合理生產力布局。行政區劃壁壘使要素流動表現出明顯的行政導向性特點，地方政府不合理干預，使跨省交界民族地區要素流動嚴重受阻；在商品生產和流通上所形成的一道又一道邊界壁壘，使企業無法從相鄰行政區獲得必要的要素，或者在擴大產品市場時遇到行政區劃阻礙，要素難以實現有效配置，經濟落后狀態難以改變。

2．地方經濟利益驅使。

追求自身經濟利益最大化是經濟活動組織者的主觀行為。改革開放以來，隨著地方政府經濟主體地位的確定，使其與企業一樣也成為以追求經濟利益最大化為目的的“經濟人”。我國現行的與地方行政級別對應的收支直接掛鉤的財政體制，決定地方政府有追求經濟利益最大化的壓力；而我國現行的行政權力與經濟權力的模糊，使地方政府又具有

實現經濟利益最大化的能力。地方經濟利益驅使嚴重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

地方利益驅使造成地方保護主義嚴重和產業結構趨同。地方保護主義是地方政府為了本行政區的經濟政治利益而采取的各種保護行為，是行政權力在資源配置上的極端化運用。其表現形式多種多樣，如地方政府通過企業設立、經營資格、經營范圍、許可證等行政審批規定，干預本地企業進行跨行政區的商業決策，阻礙外地企業的設立和正常經營活動，使資源配置向有利于本地企業發展的方向傾斜；地方政府對本地企業實施稅收減免，采取各種優惠措施，積極扶持和鼓勵其發展，而對外地企業卻采用技術性壁壘，或歧視性額外收費，或私設道路交通關卡等非市場手段，使其在競爭中處于劣勢。產業結構趨同是各地區在產業結構演進中所表現出的某種共同的相似傾向，具體表現為：交界地區各區縣三次產業之間的比重趨于接近，造成區域間分工協作淡化；行業結構趨同，導致“大而全”、“小而全”現象出現；支柱產業結構相似，其集中程度很低。如該地區一般都以農業為基礎產業，以相似的農產品加工業和礦產品加工業為主要行業，都生產類似的特色農產品和礦產品。地方保護主義嚴重和產業結構趨同，破壞了市場競爭規則，區域間要素無法自由流動，統一市場體系難以形成，區域經濟聯動難以進行。

3．現行財稅體制約束。

財稅體制是資源和收入在各級政府機構之間及其政府部門與社會成員之間進行配置和再配置的制度安排。作為國家調控宏觀經濟的重要手段，完善的財稅體制可以實現區域資源優化配置，促進經濟聯動發展。1994年分稅制改革以來，我國財稅體制在改革和探索中不斷完善，但仍然問題不少，嚴重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

地方稅稅基薄弱影響要素跨行政區優化配置。分稅制后，渝鄂湘黔交界地區各區縣政府也擁有稅權和獨立稅種，但因經濟貧困，導致地方稅稅基薄弱且不穩定，課稅成本較高，稅收規模小。為了穩定地方稅稅基，維持稅收來源，各區縣政府必然高筑區域壁壘：一是利用所擁有稅權，通過增加課稅對象和擴大稅源來增加收入，或者阻礙本地企業跨行政區投資和并購來增加收入，其結果必然造成相鄰地區之間重復建設和產業結構趨同，影響要素跨行政區流動。二是利用屬地管轄權，采取各種稅收優惠措施保護本地企業，而外來投資企業不能享受這些優惠，反而會因為過多承擔行政事業性收費負擔，在競爭中處于劣勢。重稅重費給外來企業帶來巨大心理壓力，其結果必然造成投資縮減，要素跨省流動不暢，難以實現優化配置。

轉移支付制度不完善影響經濟聯動主體的利益分配。轉移支付制度是均衡各級政府之間財政收支不對稱的預算調節制度，分縱向轉移、橫向轉移和縱橫向混合轉移三種模式。目前我國轉移支付制度不完善表現在兩個方面：一是只有單一的上級政府通過稅收返還對下級政府的縱向轉移支付，而缺少同級地方政府之間的橫向轉移支付，這無法解決區域之間財力分配不均衡問題，最終會導致參與經濟聯動雙方的利益分配不公平，進而影響參與經濟聯動的積極性。二是稅收返還不夠合理。轉移支付資金與地方政府的稅收直接掛鉤，而地方政府的稅收主要來源于轄區內企業，稅收返還數額多少直接取決于轄區內企業數量和規模大小。跨區域進行經濟聯動，可以使企業所在地政府獲得更多收益和稅收返還，這會影響非企業所在地政府參與經濟聯動的積極性。

4．現行金融體制約束。

金融體制是國家以法令規定的引導金融活動和金融交易參與者行為的制度安排。作為國家調控宏觀經濟的重要手段，完善的金融體制可以促進金融機構跨行政區綜合經營，實現金融資源在區域內優化配置，推動區域經濟聯動發展。1994年金融體制改革以來，我國金融體制在改革和探索中不斷完善，但仍然存在較多問題，嚴重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

銀行體系垂直管理體制阻礙跨行政區信貸。我國現行金融體制決定了中央銀行及各商業銀行有共同特點，即在其總行一級法人統一管理下、在各行政區設立分行，實行垂直管理體制。商業銀行分支機構設立按行政劃分進行，從總行到分行再到支行，層層制定資產負債比例等經營性指標，并實行垂直管理，當地吸收的資金只能在當地放貸，跨行政區的資金優化配置難以實現；商業銀行資產風險管理和控制也按照行政區劃，層層以存貸比等經營性指標來判斷金融安全，這不能反映省際間經濟聯系程度，反而會成為導致分行之間不能靈活跨區域調劑資金余缺的障礙。中央銀行作為宏觀調控銀行，為了防范和化解金融風險，所實行的行政區域化監管不是以區域經濟聯系程度為首要出發點，又是以平衡各區域經濟總量為原則，這也成為阻礙跨行政區信貸的障礙。

商業銀行之間發展不平衡影響金融資源跨行政區優化配置。我國現階段商業銀行類型很多，從實力看，既包括五家大型商業銀行，也包括眾多中小型商業銀行；從性質看，既有國有商業銀行，也有股份制商業銀行。股份制商業銀行是以非行政區配置金融資源、跨區域經營特征十分突出的銀行，與國有商業銀行相比其組織結構上的特點，使其在促進區域經濟聯動發展方面具有特有優勢，有利于跨行政區銀行信貸形成。但其地域性較強且數量較少，一般將分行設置在經濟發達地區或省市行政經濟中心，很少“光顧”跨省交界貧困地區。

三、促進渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制設計

影響區域經濟聯動的障礙較多，而體制障礙是根本障礙。應從區域實際出發，進行科學的制度設計，以推進渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展。

1．設置宏觀、中觀和微觀相結合的政府協調機構。

跨省經濟聯動涉及多重利益主體，會導致區域內諸多利益沖突。根據區情，應從宏觀、中觀和微觀三個層面設置政府協調機構，以解決渝鄂湘黔交界民族地區在經濟聯動中出現的多頭管理、效率低下問題。

一是中央政府宏觀決策。我國幅員廣大，跨省交界地區眾多，所涉及的問題復雜多變，應由中央政府出面，通過構建綜合性權威機構，形成高效運作的組織機制，分步驟、有重點推進經濟聯動。在經濟轉軌時期，中央政府應重點解決那些自然條件惡劣、貧困度較深、社會矛盾集中的類似于渝鄂湘黔交界民族地區的經濟聯動發展問題。首先，應設立松散型、跨部委的跨省交界區域管理委員會，其成員由國務院各相關部委的代表組成，以國家發改委、經貿委、民委等部委為核心。其次，等條件成熟后，將跨省交界區域管理委員會升格為獨立的部委級機構，即跨省交界區域經濟協調發展委員會，由其統一協調處理區域經濟聯動相關事務。

二是省(市)級政府中觀管理。借鑒國內外經驗，應成立由渝鄂湘黔交界民族地區四省市常務副省(市)長任組長、相關職能部門負責人為成員、交界區縣市行政負責人參與、“超省市”的省際區域經濟協調委員會，下設經濟協調發展辦公室和各專門

委員會(見圖1)。協調委員會以各省市簽訂的合作協議為依據，通過合作決策層的互動溝通，從根本上消除由行政區劃分割而形成的地方保護主義，為經濟聯動提供強有力的組織保障。協調發展辦公室作為常設機構，開展具體活動。各專門委員會分別解決區域經濟聯動中出現的問題，共建不同類型的經濟聯動體系。

三是交界地區各區縣政府微觀操作。渝鄂湘黔交界民族地區各區縣政府應圍繞地區經濟協調發展委員會制定的總體發展規劃，結合自身發展需要，明確經濟聯動重點，形成并具體實施經濟聯動方案。應充分利用各種會議和文化藝術活動的交流平臺，密切同毗鄰區縣市政府間的聯系，對經濟社會發展中遇到的問題共同探討、交流溝通，尋找合作解決的最佳途徑；應積極引導企業進行跨區縣的投融資活動，清除各種體制障礙，形成區域統一市場，推動企業間的分工合作；應繼續鞏固和新建跨行政區的行業協會、企業聯誼會、民間協調組織。根據優勢互補原則，通過平等協商、利益均沾，促進交界地區經濟聯動發展。

2．建立跨省交界民族地區政府經濟聯動機制。

渝鄂湘黔交界民族地區經濟主體聯動，要求建立的跨省交界民族地區政府經濟聯動機制應包括兩方面內容：

第一，良好的制度環境和完善的合作規則。營造良好的制度環境是加快區域市場一體化和促進要素自由流動的必要條件，通過構建區域統一市場，可以降低交易費用，加快要素流動，防止惡性競爭和資源外流。完善的合作規則是規范經濟主體行為和維護市場秩序的關鍵條件，通過統一市場規則，可以克服因行政保護和過度競爭而造成的市場秩序混亂和無序狀況，健全市場競爭秩序，消除地方保護所形成的“諸侯經濟”、各種區域政策特權和貿易壁壘，充分發揮市場機制在區域經濟聯動中的基礎性作用。

第二，強有力的監督約束機制。為了保證渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的制度化、有序化、持續化，應在區域經濟立法基礎上，建立強有力的監督約束機制。首先，應考慮盡快出臺《區域規劃法》或者《跨省交界民族地區經濟協同發展的若干規定》等法規，對交界民族地區的地位、性質、功能、體制、發展方向、協調機制、設置機構等給予權威性的約束，以便類似地區能積極而理性地進行區域經濟規劃，合理地進行跨省產業結構布局，以爭取更大市場空間的比較優勢。其次，應建立相應的執法機構和監督管理部門，為跨省經濟聯動創造公平、公正的市場環境，促使參與合作的各地區已有合作項目能順利執行、潛在合作項目能順利推進。

3．構建縱橫交錯轉移支付體系。

針對我國只有縱向轉移支付而缺乏省際間、縣際間橫向轉移支付現狀，國家應按照實現全國基本公共服務標準均等化的目標，盡快構建以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的轉移支付體系。

從縱向轉移支付看，中央對地方的轉移支付一般是轉移到省、計算到縣，為確保渝鄂湘黔交界民族地區能夠達到全國性基本公共服務水平，財政部應通過預算程序，采取稅收增量返還、財政專項補助和定額補助等措施，集中各渠道的轉移支付資金，加大對該地區的轉移支付數額。財政專項補助的側重點應放在解決制約該地區經濟社會發展的基礎設施建設和支柱產業培育方面。通過交通運輸、能源通訊等重大基礎設施建設，改善區域投資環境，為經濟發展創造必要的條件；通過重點布局一些投資項目和一批工業企業，改善區域產業結構，為跨省交界民族地區經濟增長和區際經濟相對均衡發展奠定堅實的發展基礎。

從橫向轉移支付看，為解決渝鄂湘黔交界民族地區公共服務差距和實現財力橫向均衡分配目標，國家應盡快建立省際間、縣際間的橫向轉移支付體系，促進區域內經濟利益相互協調，打破行政區劃壁壘，共享區域經濟聯動成果。其中省際之間的轉移支付由中央財政根據均等化原則，在科學測算基礎上通過中央預算組織實施。縣際之間的轉移支付由省級財政根據本省的情況，參照省級之間的橫向轉移支付制度，制定具體辦法并組織實施。

4．創建區域合作和產業發展基金

針對我國銀行體系由垂直管理體制所導致的區域橫向金融壁壘，使跨行政區金融信貸難以實施的現狀，國家應創建區域合作和產業發展基金，促進渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動。按照《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》(國發[2004]6號)中關于“修改、完善并適時出臺產業基金管理暫行辦法，優先在西部地區組織試點，支持西部地區以股權投資方式吸引內外資”精神，可以優先在渝鄂湘黔交界民族地區進行區域合作和產業發展基金創建試點。在試點階段，區域合作與產業發展基金性質上屬于政府與市場合資的基金，可以采取“政府組織、公司制組建、招標管理、商業化運作”方式。考慮該地區資金形成不足和管理經驗缺乏，基金應廣泛來源于國內外的產業投資公司，基金應由產業投資公司組建管理團隊直接進行管理運作，以保證基金順利運營。

在試點階段為了既能為渝鄂湘黔交界民族地區籌集資金，又能保證基金投資的回報率，需要對區域合作和產業發展基金的投資區域和投資行業進行適當界定。在投資地區選擇上，首先考慮交通運輸條件好、經濟實力較強的重慶黔江區、湖南吉首市、湖北恩施市和貴州銅仁市等區域中心城市，然后逐漸向其他地區推進。在投資行業選擇上，盡可能選擇經濟效益較好、風險較小的行業，如具有一定比較優勢的能源、旅游以及基礎設施行業，待取得一定經驗之后，再逐漸向其他產業或行業穩步推進。在投資利率確定上，應在國家金融政策傾斜下制定和實行區域性利率優惠政策，提供低息或無息的信貸援助，促進跨省交界民族地區金融資源優化配置。

責任編輯：王駿