大部制建設中的十大誤區與問題

張成福　楊興坤

摘要：一年多來，我國積極穩妥地進行大部制改革和建設，取得了一定的成效，但也存在一些觀念誤區和實踐問題。主要有五種觀念誤區：一是認為大部必然比以前的部門“大”，二是把大部制改革等同于機構重組，三是認為大部制改革應一步到位，四是認為部門機構設置應整齊劃一，五是認為地方應與上級完全對接。實踐問題主要表現在五個方面：一是職能未有機整合，二是部門內部運轉不協調，三是職能未徹底轉變，四是改革未突出戰略和重點，五是大部門決策協調能力亟待提升。顯然，厘清這些觀念上的誤區，有效地解決這些實踐中的問題，是建設有機統一的大部制，從而繼續深化我國行政體制改革所必需的。

關鍵詞：大部制；大部制改革；大部制建設

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)03—0060—04

黨的十七大報告明確提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”黨的第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。”十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，根據這一改革方案，國務院將新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這表明我國大部制改革已經起步。

新一輪地方政府機構改革也于2008年8月啟動。2009年3月20日，北京市政府機構改革方案獲批準，設46個工作部門，3月31日前，新組建、設立及更名的市政府部門完成掛牌。北京市政府改革后。辦公廳和組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構18個。

河南省于2009年2月底啟動政府機構改革，改革后，設置工作部門42個。其中，省政府辦公廳和組成部門25個，直屬特設機構1個，直屬機構16個。根據工作需要，另設置部門管理機構6個。截至2009年2月23日，已有27個省(直轄市、自治區)上報了省級政府機構改革方案，其中上海、陜西等21個省(直轄市、自治區)的方案已獲中央批準，正在組織實施。廣東省也明確提出2009年內將完成省級政府行政機構改革，探索實行大部門體制和扁平化管理；鼓勵深圳推進職能有機統一的大部門制改革，建立專司執行的執行局，實行合同管理、績效管理和綜合管理。

從一年多中央到地方政府大部制改革的進程來看，主要還存在以下十個觀念上的誤區和實踐中的問題(前五個是觀念誤區，后五個是實踐問題)。厘清這些觀念上的誤區，有效地解決這些實踐中的問題，是建設有機統一的大部制，從而繼續深化我國行政體制改革所必需的。

一、認為大部必然比以前的部門“大”

大部制指的是政府將性質相似，職能類同，業務相近的政府部門進行有機地整合，對相應的機構加以重組。大部制意味著相同或相近的社會公共事務由一個部門來管理。在這一過程中，可能會使某些部門或機構擴大，但這并不意味著每個大部必然更大，機構必然更多。

認為實行大部制必然比以前的部門“大”，這種看法是錯誤的。這種觀念可能會成為增設機構，增加人員，擴充編制的借口，從而形成所謂的“帕金森定律”現象。相反，從某種意義上來說，大部制意味著縮減機構，減少冗員，達到精簡、效能的目的。諸如新加坡、新西蘭等國家也實行大部制，但其部門的大小，人員的多少，機構的數量，并不必然都“大”，至少比我國的相應部門要“小”，因為是其政府部門管理的社會事務比我們少。所以，某個大部是否“大”取決于該部管理的社會事務的量的大小和多少，以及管理幅度的大小；各級地方政府在大部制改革過程中，設立某個部門并非和必然同其他地方的相應部門一樣“大”，機構和人員也不一定同樣多。

二、把大部制改革等同于機構重組

簡單的機構重組、部門相加或合并都不是真正的大部制改革。可以這樣講，機構重組只是大部制改革的外在表現形式，大部制改革的成功最重要的內容不在于外在形式改革，更在于其內部建立起科學合理的治理結構、有效的運行機制、有機的職能整合。

大部制改革是與前幾次機構改革具有本質性區別的。把大部制改革簡單地等同于機構重組，會阻礙大部制建設的順利推進，而將改革工作重點放在形式上，做表面文章，而不注重大部制改革進程中更多實質性的問題，可能會導致“金玉其外，敗絮其中”的結果。同時，這種觀念也延續了前幾次政府機構改革的觀念，沒有將大部制改革與前幾次政府機構改革區別開來。如果延續這種觀念，其結果必然使我們還是跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

三、認為大部制改革應一步到位

誠然，我們都期望大部制改革能立即見到成效，希望政府的工作效率立即提高，渴望政府的服務品質立即提升。但這只是我們的主觀愿望，期望大部制改革一步到位，一開始便機構完全合并，徹底精簡，是不現實的，一蹴而就往往會事與愿違。改革是一個過程，不是一個可以一勞永逸的事情。隨著新的社會事物出現，改革進程也需要不斷地推進。可以講，這次國務院的機構改革離人們的期望還相去甚遠，也和很多學者的想象和設想不一樣，國務院的機構數量還是很多，在學者們看來應該合并的某些部門并沒有合并，但總體上來說，這次國務院機構改革達到了預期目的。

在改革的問題上，我們始終要處理好改革、發展、穩定的關系，既反對冒進，也反對停滯不前。尤其在新一輪地方政府改革過程中應注意這一問題。每一次改革都是一次大的利益調整，大部制改革必然觸及某些人的既得利益。我們必須在改革的過程中去協調各方的利益，改革不能太激進，步伐不能太快，不能搞“大躍進”。在一些學者看來，我國大部制改革應分階段分步驟地推進，要到2018年才會成型，至少需要兩屆政府的不懈努力。

四、認為部門機構設置應整齊劃一

在大部制改革進程中，地方政府在大部的設立和部門內部機構的設置方面，傾向于整齊劃一，搞一刀切。這是一種錯誤的觀念。地方政府需要設立什么樣的部門，部門內部需要設立哪些機構，地方政府之間并不需要完全一致，而是應當根據當地的社會經濟發展需要和實際情況，因地制宜地設立大部和部門內部機構，而沒必要和其他地方攀比，也沒必要像軍事組織一樣整齊劃一。

從表1(系筆者整理有關資料而成)我們可以看出，因為自身的戰略與優勢、所處地理位置等各方面條件不同，北京、上海和重慶三個直轄市在部門的設置方面可能偏重會不同，北京可能突出文化和政治

功能，上海可能偏重金融和交通，重慶也許重視城鄉統籌和“三農”問題，同為直轄市，三者大部制改革及其部門和機構設置必然不能雷同。

同時，各級地方政府，同樣的部門名稱，其機構設置和管轄的社會事務也不一定相同。比如江蘇省為統籌農業發展，將農林廳和畜牧獸醫局的職責，整合劃入新組建的農業委員會，將農業資源開發局、農業機械管理局由省政府管理調整為由農業委員會管理，形成了統籌管理“三農”工作的大農委體制。而遼寧省成立了服務業委員會，將商業廳的職責、發改委涉及服務業發展的相關職責整合劃入服務業委員會，為全省服務業的優化升級提供支持。這些都是結合本地實際情況進行大部制改革的例子。而其他地方政府是否需要設立相應的農業委員會或服務業委員會?即使設立相應的委員會，其管理的社會事務是否完全相同?答案是不言而喻的。所以大部制改革必須突出地方自身的特色，不能一刀切。

五、認為地方應與上級完全對接

很多人認為，地方政府在大部制改革過程中，其部門或部門內部的機構設立，應完全和中央政府上下對接，這也是一種極其錯誤的觀念，未免將地方政府的大部制改革簡單化了。果真如此的話，地方政府只需要完全“復制”或“粘貼”中央政府的改革方案即可。

根據《國務院機構改革方案》，可以看出國務院機構改革的情況(如表2)。多數地方參照國務院機構框架對本地省級政府進行了相應調整，組建了工業和信息化廳(經濟和信息化委員會)、人力資源和社會保障廳、交通運輸廳、住房和城鄉建設廳、環境保護廳等，將省級食品藥品監督管理局由政府直屬機構改由省級衛生廳管理。

我們并非完全否定這種做法，誠然，上下對接，有利于上下工作接洽和溝通，但是我們不能把它奉為必須遵守的規則。俗話講“上面千條線，下面一根針”，這就是講地方政府，特別是基層政府，一個部門或機構可能要承接上級很多個部門或機構的事務。所以地方政府在大部制改革過程中，不一定要完全和上級政府完全對接，我們認為，只要符合當地實際情況的做法，就是正確的，就是值得贊賞的。

六、職能未有機整合

大部制建設中最重要的問題是政府相關部門和機構的職能沒有有機整合。職能未有機整合，就算部門合并，大部建立，也將很難運行，難以有效管理社會事務，實則是“貌合神離”。可以講，職能未有機整合是大部制建設和大部門運行中其他問題的根源。

職能未有機整合，可能導致某些本應該由政府管理的社會事務，而沒有相應的部門和機構去管理，留下管理的“真空”，即缺位；也可能導致有利益可圖的社會事務，某些部門和機構爭著去管理，導致爭權奪利，即越位；還可能導致某些社會事務，多個部門和機構都在管理，出現職能交叉，即錯位。這會使大部的內部機構之間產生矛盾和沖突，出現內耗，降低效率，機構之間推諉扯皮，部門難以有效運作，出現1+1＜2的現象。

這些問題無論出現在部門內部還是部門之間，都會降低行政效率，都是大部制改革應盡力避免的。這就要求地方政府和部門“一把手”在大部制改革的過程中，以全局的觀念，從戰略的高度，用宏觀的視野，統籌兼顧各方，劃分、歸并和整合部門或機構的現有職能，明確劃分部門和機構的權限，實現1+1＞2的效果。

七、部門內部運轉不協調

黨的十六大報告指出，要“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”這同樣是大部制改革的目的和要求。大部制建設如果不能協調運行，提高行政效率，反而降低了行政效率，運轉不協調，就是失敗的，大部制的推行也就失去了意義。這就提醒我們，推行大部制改革，新建立部門的時候，或重組合并部門的時候，應先建立相應的內部協調溝通機制，完善行政運行機制，避免部門內部機構不能協調運行的問題。

應該講，推行大部制，部門內部協調的任務更重了。部門內部的某個機構，在改革以前可能是一個獨立的部門，如此一來，只不過是將以前部門間的協調問題變成了部門內部的協調問題。因此，我們認為，如果沒有建立健全有效的協調機制，寧愿不推行大部制或暫緩推行大部制。如果部門運行倒退到改革以前，運行更加不暢，寧愿不要合并或重組。

另一方面，無論政府職能如何整合，大部內部是存在分工的。我們知道人類社會的發展歷史可以說是一個分工不斷深化的過程，分工越細密，職責越清晰，效率越高。有分工，必然存在協調的問題，所以建立有效的協調機制和運行機制，厘清部門內部的職責，始終是非常必要的。

八、職能未徹底轉變

確實，大部制改革不能操之過急，但是大部制改革之聲響了近兩年，改革仍少有亮點，從媒體開始的連篇累牘的報道，“大部制”一度成為社會的高頻詞匯，到近來卻少有關注。大部制改革未見多大起色，究其原因和死結，我們認為還是在于政府職能轉變未到位。如果政府部門和機構像一只“無頭蒼蠅”，整天不知道自身到底該做什么，整天做了一些不該做的事情，該做的事情又沒做或沒做好，無論什么樣的改革方案，都很難獲得社會的認可，很難讓人民滿意。

可以講，政府職能未徹底轉變，是我國政府改革的頑疾和主要障礙，是導致政府改革“不推不動，推亦不動”的真正原因。無論是“小政府”，還是“大部制”，其部門和機構的設立都是以其管理的社會事務的多少為依據的。這就要求地方政府和部門的“一把手”以及改革的推動者必須有效引導政府切實轉變政府職能。就當前而言，政府職能應更加注重社會管理和公共服務，更加注重民生問題的改善和解決，強化社會保障、環境保護、農業和農村工作、服務業管理等事關社會和諧穩定、事關經濟社會發展全局的職能。大部制改革只有在這些領域取得了顯著成效，人民才會更加滿意。

九、改革未突出戰略和重點

大部制改革的一個重要問題是，大部的設立與建設沒有突出當地政府工作的重點和地方的發展戰略。每個地方政府都會制定自身的發展戰略，發展戰略是政府在現階段相當長時期內的工作重點和中心，是政府的重要職能所在，也是大部制改革應突出和強化的職能。如前面所提到的三個直轄市，與其戰略相對應的政府職能和政府部門，就是應予以強化的。

我國改革開放三十年，取得了巨大的成就，也出現了一些問題。要進一步將改革向縱深推進，必須著力解決我國現階段的主要矛盾和問題，突出現階段政府工作的重點，強化現階段政府的核心職能，如能源管理職能、市場監管職能、環境保護職能、社會管理職能和公共服務職能，相應的部門應突出和強化，這是具有共性的。另一方面，每個地方政府還應依據本地的實際情況，突出和強化某些職能部門。

十、大部門決策協調能力亟待提升

在大部制改革過程中，大部門是否具有強有力的決策能力，是部門能否有效運行以及部門能否實現其職能的關鍵。政策和規則的制定和執行是政府的重要職能。從某種意義上講，政府不能有效地管理社會事務，就是政策失誤引起的。部門的主要職能在于制定政策，并確保政策的有效貫徹和執行。政策制定和協調能力的高低，在很大程度上決定了大部制未來的成效。因此，提升大部的決策能力和政策協調能力，應是大部制建設應考慮的重點問題。

中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，要“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。”。決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調是大部制改革的重要原則之一，也是提升部門決策能力的有效措施。在改革過程中，這一問題沒有引起足夠的重視，在部門內部，并沒有明確劃分決策權、執行權和監督權。這涉及建立大部制的內部法人治理結構問題，筆者之一在另一篇文章(楊興坤：“論大部制的治理結構和治理機制”，載《鄭州航空工業管理學院學報(社會科學版)》2008年第5期)中已有所論述，在此不再贅述。廣東省已明確提出要求深圳建立專司執行的執行局，或許不久我們將看到這方面改革的雛形。

責任編輯：向波