農村公共產品供給滯后的表現及原因分析

[摘 要]農村公共產品供給嚴重短缺與滯后于城鎮地區,導致農村社會事業發展滯后,城鄉差距不斷擴大,農村居民相對貧困化程度加深,嚴重威脅著農村經濟的持續快速發展,制約著新農村建設和阻礙城鄉統籌發展。本文比較了目前城鄉基礎設施、城鄉居民教育資源、衛生資源和社會保障等公共產品供給方面的差距,分析了農村公共產品供給嚴重短缺與滯后的歷史、現實與制度方面的原因。

[關鍵詞]城鄉公共產品;供給差距;原因

[中圖分類號]F320.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2009)18-0062-02

公共產品是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下,主要依靠政府提供具有外部效應的公共產品。而長期“城鄉分治”的資源配置方式致使我國農村公共產品供給嚴重短缺與滯后于城鎮地區。

1 農村公共產品供給嚴重短缺與滯后于城鎮

1.1 城鄉基礎設施投入失衡,農村基礎設施建設嚴重滯后

基于傳統的城鄉公共產品供給制度安排,多年來城市的基礎設施在國家財政強大投入支持下變得越來越好,而農村的基礎設施卻在農民無力投入下變得越來越差。當前我國水利設施老化失修、抗災能力差,農村電網陳舊、電壓不穩,農業機械化程度低等農村公共產品質量問題存在非常普遍,尤其以中西部地區為重。據調查,全國僅1/3的鄉鎮有供水站,83%的村不通自來水,13%的村不通公路,53%的村不通電話,95%的村雖通電,但電價普遍是城鎮的2倍以上,93%的村接收的電視信號相當微弱,全國尚有207個縣無公共圖書館,67.9%的鄉鎮沒有文化站。

1.2 城鄉居民教育資源的享用機會不均等

農村教育經費嚴重不足,教育結構單一,師資力量薄弱,農民教育負擔重,入學率、鞏固率低,輟學率高,全國縣級以下(包括縣級)人口的平均受教育年限為6.23年,而城市為8.68年。占全國總人口一半以上的農民只能享受相當于城鎮居民60%左右的教育經費支持,同時還得支付60%左右的義務教育費用,高于城鎮居民47個百分點。農村中學生是城市中學生的4倍,而享受到的國家中學教育經費僅占38%。從教育的投入主體來看,中央和省級政府掌握了主要財力,但基本擺脫了負擔農村義務教育經費的責任,縣鄉政府財力薄弱,卻承擔了財政義務教育經費的絕大部分;從教育投入比例來看,在農村義務教育資金的投入比例中,中央政府、省地財政、縣級財政、農村鄉鎮分別負擔2%、11%、9%和78%左右,農村基本上處于“教育貧困”狀態 。農村教育供給嚴重短缺,農村義務教育不能滿足農村學生的需求,科技培訓遠不能滿足農民的需求。農村文化事業費僅占全國文化事業費的26.5%,全國38240個農村鄉鎮有近4000個無文化站,有720個縣級圖書館無購書經費。

更為嚴峻的事實是:已經少得可憐的農村公共產品其收益還在向城市轉移。以農村教育為例,嚴重匱乏的農村教育資源很大一部分實際上在為城市服務。現有的農村教育,由于其目標的應試性、城市性、離農性,從根本上講是“在農村”為城市培養高級專門人才,培養離開農村、農民和農業的人才,而不是“即于農村、為了農村”培養人才。農村教育僅僅看成是升學、就業的手段,只重視農村普通基礎教育,不重視農村職業技術教育和成人教育,教育與農業生產、農村經濟發展相脫離。這樣的農村教育,不僅沒有提高農村人力資源的素質,反而經過現有農村教育篩選上的高級專門人才進了城,而淘汰下來的眾多人力資源留在了農村,數量供給充裕的農村勞動力大軍同時也必然伴隨著低素質。這種人才的掠奪式開發和利用,在根本上遲滯了廣大農村發展的步伐。

1.3 城鄉公共衛生資源配置嚴重不平衡

從政府衛生預算支出在城鄉之間的分配來看,占全國人口一半以上的農村居民只擁有不到1/4的衛生總費用,而城鎮居民享有3/4以上衛生總費用。農村的政府公共衛生支出和社會支出的比例持續下降,農民自費的比例不斷攀升;從支出結構上看,中央財政按專項向地方轉移支付部分僅占衛生預算支出的2%,縣和鄉鎮政府卻占衛生預算支出的55%~60%。城鄉公共衛生資源配置的失衡,影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目的開展。由于缺乏醫療保障體系,農民看病難,因病致殘、因病致貧、因病返貧的問題在一些地方十分突出。

1.4 城鄉社會保障的不平等

首先,城鄉社會保障支出失衡。目前,城鎮居民大多可以享受養老保險、醫療保險、失業保險,還有國有企業下崗職工基本生活保障制度及城鎮最低生活保障制度,而農村社會保障體制基本上是一種土地保障和家庭保障相結合的形式。城鄉社會保障覆蓋率的比例為27∶1,城鄉人均社會保障費的比例為24∶1,城鎮職工養老保險覆蓋面是農村的3.7倍。在養老保障方面,雖然已有近6000萬農民投保,但效果很差。在扶貧救助方面,2005年農村居民最低生活保障人數為825萬人,而城市卻達到2234.2萬人,基本實現了應保盡保。其次,城鄉勞動者就業存在差距。2006年底全國各地區城鎮登記失業人數為847萬人,城鎮登記失業率為4.1%。而我國農村富余勞動力大約在1.5億~2億,且今后每年還將新增勞動力600多萬,就業形勢十分嚴峻。

長期實行公共產品供給的“一品兩制”,導致農村發展急需的生產性公共產品嚴重不足,基礎性、可持續發展性的公共產品短缺。公共產品生產的資源、要素投入和享受公共產品供給服務等方面,城鄉之間的不公平程度在不斷擴大,局部地區和部分領域甚至達到非常嚴重的狀態。與農業、農村和農民相關的公共產品供給,日甚一日地被推向邊緣地位。

2 農村公共產品供給短缺與滯后的成因分析

2.1 歷史原因:城鄉二元公共產品供給制度

城鄉二元公共產品供給制度首先源于城鄉二元經濟政策。20世紀50年代我國推行優先發展重工業的非均衡發展模式,在城鄉二元經濟社會結構和“重城輕鄉”、“重工輕農”的“一國兩策”管理體制下,政府索取大量農業剩余支持工業化發展和城市經濟建設,政府對農業、農村的“多取”和“少予”,以及向城市傾斜的國民收入和社會利益分配格局和制度,形成了城市公共產品一直由國家負擔,而農村公共產品卻由農民自己解決的城鄉有別的差異性公共產品供給體制。在這種城鄉不平等的公共產品供給制度下,城鎮居民基本上免費享受財政投資或補貼的各種公共設施和社會保障,如發達的交通、便利的通信、完善的醫療衛生、體育和文化教育體系等,而農民則主要靠自己解決農村公共產品的供應,自己承擔養老、教育、醫療等費用。這種公共產品的二元供給體制反過來又強化了城鄉二元經濟社會結構,從而導致農村公共產品供給的嚴重短缺與滯后。

2.2 現實原因:農村公共產品供給主體錯位

理論上公共產品供給的主體應是各級政府。我國各級政府在農村公共產品供給中承擔著不同的責任,理應履行好各自的職責,但現實并非如此。表現為政府作為農村公共產品供給主體“越位”和“缺位”同時存在。一些基層政府為了追求政績,為了達到并超額完成上級下達的經濟增長目標,往往介入競爭性生產領域。上項目、辦企業、提供“越位”公共產品。在“越位”的同時,基層政府“缺位”也很嚴重。本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品,卻完全由農民承擔。本來應該由上級政府提供的公共產品卻通過政府轉移事權,交由下級政府提供,最終落到鄉鎮政府和農民頭上。致使鄉鎮政府事權大于財權,造成鄉鎮財政不堪重負,提供公共產品的能力十分微弱,根本無法滿足廣大農民的公共需求。

2.3 制度原因:“自上而下”的供給決策機制和監督管理體制

我國農村公共產品長期以來一直是由各級政府及相關部門“自上而下”決策供應,其供給總量、供給結構和供給程序多數由鄉鎮及鄉鎮以上組織以政策規定形式下達,帶有很強的指令性,不同類型、不同條件、不同發展水平的地區都是按統一要求執行。而農民對公共產品的需要,卻是根據各地的資源狀況,以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件的。這種供求主體的非一致性,會導致鄉村政府從自身利益最大化出發,以提供公共產品的名義更多地吸取農村資源,更少地提供合乎農民利益的公共產品。因此,地方政策的決策者在農村公共產品的供給中,不可避免地會不顧農村的實際情況、不顧農民的需求意愿、不顧供給成本的高低,熱衷于提供一些能給其帶來“政績”或“利益”的項目,而農民生產生活急需的農業科技推廣、農業信息傳遞、農村社會治安等公共項目往往落空,造成供需嚴重失衡。

農村公共產品供給監督管理體制混亂。農村公共產品的供給必須由相應的公共資金來保證。由于政府財力有限,我國公共資金的提供本來就不足,而且在實際管理和使用過程中,由于審計監督成本過高以及缺乏約束機制使得鄉村財務管理混亂。

3 結 論

從根本上講,農村公共產品供給嚴重短缺和滯后,是緣于不合理的農村公共產品供給體系。所以,要擺脫農村公共產品供給困境,改革農村公共產品供給體系勢在必行。現行的城鄉公共產品供給模式和資源配置方式不調整,農民處于弱勢地位的狀況就不能從制度層面得到遏制,破解“三農”問題,實現城鄉統籌、區域均衡、和諧社會就只能是一句空話。因此,以構建和諧社會、推動新農村建設為契機,建立與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策,實現城鄉一體的公共產品供給,是消除城鄉差距、實現城鄉統籌發展、構建和諧社會的關鍵突破口。

參考文獻:

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[3] 陳映.新農村建設中城鄉統籌發展的農村公共產品供給[J].求索,2006(10):75-77.

[收稿日期]2009-04-08

[作者簡介]胡寶娣(1971—),女,漢族,安徽桐城人。重慶工商大學副教授,公共事業管理系系主任,研究方向:公共管理。西南大學經濟管理學院在讀博士。