新中國成立六十年來農產品流通體制改革回顧與前瞻

徐大兵

摘要:新中國成立以來,我國農產品流通體制大致經歷了國家干預下市場調節,農產品統購統銷,逐步改革農產品統購統銷制度,以及國家宏觀調控下的市場調節四個階段。回顧歷史展望未來,進一步深化我國農產品流通體制改革,必須堅持市場化取向和國家宏觀調控相結合,大力發展農產品流通中介組織,完善市場體系。

關鍵詞:農產品流通體制;歷史沿革;完善措施

中圖分類號:F304.3文獻標識碼:A

Review and Outlook of Circulation System of Agricultural Products in New China

XU Da-bing

(Department of Ideological Political Theory Teaching,South China Agricultural University,

Guangzhou 510642 ,China)

Abstract:Since the founding of New China,circulation system of agricultural products has experienced 4 stages:market regulation under the state intervention;monopoly for purchase and marketing of agricultural products;gradually reforming system of monopoly for purchase and marketing of agricultural products; market regulation under the state′s macro regulation. Looking to the future,we must adhere to combine market orientation with national macro-control, to develop intermediary organizations of agricultural products circulation and improve the market system for deepening the reform of the circulation system of agricultural products in China.

Key words:circulation system of agricultural products ;history ;measures to improve

新中國成立60年來,根據經濟發展和社會變化,我國不斷進行農產品流通體制方面的改革,初步構建了適應社會主義市場經濟要求的國家宏觀調控下的農產品流通體制。

一、歷史沿革

(一)1949-1952:國家干預下的市場調節

1949-1952年是我國國民經濟恢復時期。新中國成立初期,我國國內經濟中存在多種經濟成份,農業生產基本上是個體農民自主生產,農產品實行國家干預下的市場調節體制。1949年9月29日,全國政協第一次會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第三十七條規定:“關于商業:保護一切合法的公私貿易。實行對外貿易的管制,并采用保護貿易政策。在國家統一的經濟計劃內實行國內貿易自由,但對于擾亂市場的投機商業必須嚴格取締。國營貿易機關應負調劑供求、穩定物價和扶助人民合作事業的責任。人民政府應采取必要的辦法,鼓勵人民儲蓄,便利僑匯,引導社會游資及無益于國計民生的商業資本投入工業及其他生產事業。”

新中國成立后,由于長期戰爭造成的城鄉分隔、交通運輸破壞等原因,城鄉之間、地區之間的商品流通受到嚴重阻滯。1950年,由于農業恢復較快,農產品產量增加,而城市因為“統一財經”造成暫時的需求不足,擴大工農產品的交流,提高農民的購買力,就成為促進工農業生產恢復發展的關鍵措施。為了保證國內包括農產品貿易在內的商品交易有序進行,中央人民政府貿易部于1950年11月發出《關于取締投機商業的幾項指示》,要求各地對“不在各該當地人民政府規定之交易市場內交易者、故意抬高價格搶購物資或出售物資及散布謠言,刺激人心,致引物價波動者”等給以堅決打擊,以保障“在國家統一的經濟計劃內實行貿易自由政策”。

1951年3月,中共中央發出《關于召開土產會議推銷土產的指示》,指出“推銷大量的商品糧食、經濟作物、出口物資和占農業收入很大比重的農副產品,就成為目前廣大農民最迫切的要求”。為了進一步擴大農產品城鄉之間、地區之間流通,1952年11月12日,《中共中央關于調整商業的指示》中指出:“為了保障人民利益,暢通城鄉交流,為了提高私營經濟的積極性,除了合理調整價格和適當劃分經營范圍之外,還應取消各地對私商的各種不當的限制,禁止各地交易所的獨占壟斷行為”。“中央商業部對于各種農業副產物,應固定適當的比價”。根據上述相關精神,國家加強對工農產品比價、不同農產品之間的比價的調控,以實施國家農業生產計劃。在國家的干預下,工農業產品“剪刀差”縮小了,自1950年到1952年底,農產品采購價格提高了21.6%,農村工業品零售價格提高9.7%。工農產品比價平均指數以1950年為100,1952年為90.3%。國家采取行政干預經濟在當時是必要的,維護了市場的穩定,也調動了農民生產的積極性。我國糧食產量由1949年4 865萬噸增長到1952年6 845萬噸,年平均遞增12.1%,是至今為止的最高增幅。其它農作物,如麻、煙等的種植面積逐年擴大,產量也不斷提高。

(二)1953-1978:農產品統購統銷階段

隨著第一個五年計劃的實施,城鎮人口迅速增加,農產品不能滿足國家高速推進工業化進程需要的問題立刻顯現出來,再加上私人商業的投機倒把行為,進一步加劇農產品供不應求狀況。上海、廣州等地,農產品供求緊張非常突出,并有進一步蔓延之勢。在這種背景下,中共中央于1953年10月16日討論并通過了《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》。《決議》指出:(一)在農村向余糧戶實行糧食計劃收購(簡稱統購)的政策;(二)對城市人民和農村缺糧人民,實行糧食計劃供應(簡稱統銷)的政策;(三)實行由國家嚴格控制糧食市場,對私營糧食工商業進行嚴格管制,并嚴禁私商自由經營糧食的政策;(四)實行在中央統一管理之下,由中央與地方分工負責的糧食管理政策。

1954年9月4日,政務院發布了《關于棉花計劃收購的命令》。1955年4月,中共中央發出《關于加緊整頓糧食統銷工作的指示》,8月,國務院發布《農村糧食統購統銷暫行辦法》。1957年8月,國務院又發布《關于由國家計劃收購(統購)和統一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規定》,進一步擴大了農產品統購統銷的范圍。1961年1月,中共中央頒布《關于目前農產品收購工作中的幾個政策問題的規定》指出:“國家對糧食、棉花、食油(第一類物資)的統購統銷政策,對其他重要農產品(第二類物資)通過合法進行派購的政策,必須堅持。”“除了統購統銷的農產品和通過合同進行派購得重要農產品以外,還有許多其他農產品(第三類物資)。對于第三類物資,國家不規定派購任務,允許公社、生產隊、生產小隊和社員個人仔國家指定的農村集市上出售,可以自己決定出售價格,可以買賣雙方自由議價。”

1962年9月,中共八屆十中全會通過的《關于商業工作問題的決定》中指出,“農副產品的收購,分別采取統購、派購和議購的辦法。”以后很長時期內,國家一直把統購、派購和議購作為農副產品收購的基本政策。至1978年,由商業部和供銷合作總社管理派購的農副產品(不包括地方增加的)共有117種。統購統銷政策是糧食供求緊張,國家需要在農村取得大量工業化積累等歷史條件下的產物,它保證國家快速推進工業化的資金積累和人民群眾的基本生活,促進社會主義改造和計劃經濟的形成。從短期來看,利大于弊。但是,長期持續對對農產品的實行低價統購制度,必然扭曲農產品價格,擴大了工農業產品價格“剪刀差”,壓低了農民的收入,削弱了農業和農村經濟的積累功能;農產品統購統銷制度不能發揮市場在配置農業資源中的作用,影響了農產品交易市場的發育,造成農產品的供應緊張;統購統銷制度也阻礙農村的專業分工,抑制了農村產業結構的調整和變革。

(三)1978-1984:逐取消農產品統購統銷

1978-1984年是我國由計劃經濟向計劃調節與市場調節相結合的過渡時期。隨著家庭聯產承包責任制的實施、人民公社制度的解體,農產品流通體制也開始突破傳統的計劃經濟體制。十一屆三中全會后,國家對農產品統購統銷制度進行漸進式的改革,在從根本上不觸動統購統銷制度的條件下,有計劃地提高農產品價格,逐步減少統購統銷的農產品的品種,放開集市貿易,允許部分農產品議購議銷和自由購銷,1978年十一屆三中全會的召開,拉開了中國改革開放的序幕,也啟動了農村經濟體制改革。根據中共十一屆三中全會的精神,國務院從1979年3月份起,陸續提高糧食、油脂油料、棉花等18種主要農產品的收購價格,平均提高幅度為24.8%。1979年9月,十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》,糧食統購價格從1979年夏糧上市起提高20%,超購部分在這個基礎上再加價50%,減少糧食征購指標。

1982年1月,中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》(1號文件)中明確指出:農業經濟“要以計劃經濟為主,市場調節為輔”。1983年1月,中共中央在《當前農村經濟政策的若干問題》中指出:“對重要農副產品實行統購派購是完全必要的,但品種不宜過多。對關系國計民生的少數重要農產品,繼續實行統購派購;對農民完成派購任務的產品(包括糧食,布包括棉花)和非統購派購產品,應當允許多渠道經營。”10月29日,國務院批轉商業部《關于調整農副產品購銷政策、組織多渠道經營的報告》,將商業部主管的一、二類農副產品由46種減少為21種,調下來的25種降為三類,實行市場調節。1984年7月,國務院批準國家體改委、農牧漁業部《關于進一步做好農村商品流通工作的報告》,又將原商業部系統管理的一、二類農副產品由21種減少為12種。截至1984年底,屬于統派購農副產品有1978年的100多種減少到只剩下38種(其中中藥材24種),即減少了67.6%,農民出售農副產品總額中,國家按計劃牌價統購、派購的比重從1978年的84.7%下降到1984年的39.4%。

與縮小統購統銷范圍和品種相對應的是開放集市貿易,允許部分產品實行議購議銷和自由購銷。1979年4月后,國家放寬對集市貿易的限制,規定三類農副產品和除棉花外完成統購任務的一、二類農副產品,均可實行議購議銷和上市自由貿易。

(四)1985年至今:宏觀調控下的市場調節

1985年1月,中共中央、國務院發出《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》,規定:從當年起,“除個別品種外,國家不再向農民下達農產品統購、派購任務,按照不同情況分別實行合同定購和市場收購。”“糧食、棉花取消統購,改為合同定購。”“生豬、水產品和大中城市、工礦區的蔬菜,也要逐步取消派購,自由上市,自由交易,隨行就市,按質論價。”至此,除少數品種外,長達30余年的農產品統購派購制度宣告結束。

農產品統購派購制度取消后,國家對農產品改為定購合同,由商業部門在播種季節前與農民協商,簽訂合同。定購的農產品一般按“倒三七”比價計價(即三成按原統購價,七成按原超購價)。1985年后,由于受宏觀經濟運行再次向工業傾斜的影響,農業投入不足,糧棉油等大宗農產品大幅度減產,隨后出現連續4年農業出現徘徊不前的局面。為保障城市居民的糧食等農產品的供給,國家對糧食實行國家定購和市場購銷的“雙軌制”,對棉花等農產品實行統一收購經營制度,農產品流通體制的市場化改革進程大大加快。1990年以后,鄭州中央糧食批發市場和地方糧食批發市場相繼建立。1990年9月,國務院決定籌建國家糧食儲備局,對糧食收購實行最低保護價制度,并建立用于調節供求和市場價格的糧食專項儲備制度。這標志農產品流通體制改革進入了市場取向的跨步推進階段。

1992年,中共十四大確立建立社會主義市場經濟體制的目標模式。同年,國務院頒發《關于加強糧食流通體制改革的通知》,要求農產品形成以市場購銷為主,合同定購為輔的格局。1993年,在全國范圍內取消了實行40多年的口糧定量辦法,價格隨行就市。1998年召開的中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出:“進一步搞活農產品流通,盡快形成開放、統一、競爭、有序的農產品市場體系,為農民提供良好的市場環境,是農業和農村經濟持續穩定發展的迫切需要”。這就進一步明確農產品市場體系的建設目標。2001年7月,國務院發布了《關于進一步深化棉花流通體制改革的意見》,將改革政策措施概括為“一放,二分,三加強,走產業化經營的路子”。“一放”,就是棉花收購,打破壟斷經營。“二分”,就是實行設企分開、儲備與經營分開。“三加強”,就是加強國家宏觀調控、加強棉花市場管理和加強棉花質量監督。8月,國務院召開全國糧食工作會議,確定了進一步深化糧食流通體制改革的基本思路,即放開銷區,保護產區,省長負責,加強調控。我國農產品流通市場化進程進一步強化。

二、進一步深化農產品流通體制改革

經過60年的艱辛探索,我國農產品流通體制改革取得巨大成就,突出表現在:農產品市場化程度不斷提高,市場體系初步發育,形成了以大型農產品批發市場為中心,城鄉集貿市場為依托的市場網絡;農產品價格機制基本形成,初步建立了農產品宏觀調控機制。但相對于整個農村經濟市場化改革進程而言,農產品流通體制改革還相對滯后,流通環節中的高成本、低效率依然是阻礙農業發展的主要問題之一,需進一步深化農產品流通體制。回顧六十年的改革歷程,以世界發達國家作為參照樣本,根據“在政府宏觀調控指導下,以家庭承包經營為基礎,運用利益機制,依托法人主體和中介組織,將農業生產、加工、儲運、供應、營銷、服務等諸環節聯為一體,進行市場化運作”的總體思路,筆者認為,進一步深化我國農產品流通體制改革要注意以下幾方面:

(一)堅持改革的社會主義市場化取向

改革開放后,中國農產品流通體制改革歷程,事實上就是一個不斷市場化的過程,最終目標是實現由傳統的統購統銷向購銷市場化的徹底轉變。農產品購銷市場化是我國農產品流通體制改革的基本方向,對此在任何時候我們絕不能動搖。中國已加入WTO,參與國際分工和競爭,也要求中國按照國際農產品貿易規則要求辦事,逐步放松對農產品流通市場的控制。農產品改革的實踐證明,用行政手段解決農產品生產中出現的新問題,可能在短期能夠達到抑制農產品價格上漲,提高播種面積,調整農產品品種品質供求等目標,但是它是以犧牲效率和高昂的成本作為代價的,而且最終無法解決農業長期供給波動問題。只有繼續深化市場化取向的改革,改變目前農產品流通中不適應市場的狀況,才能實現農產品供求中長期平衡,根本上解決農產品波動問題。因此,我們必須根據社會主義市場經濟的要求,建立適應國際競爭的農產品流通體制。

為了進一步農產品市場化程度,必須建立、健全和完善全國統一的農產品市場體系。我國農村市場化進程緩慢,市場機制的作用在農村沒有得到有效的發揮,因此,推進農產品市場體系建設是深化農產品流通體制改革的重中之重。在保證國家對農產品市場進行宏觀調控的基礎上,構建以農產品的產地和銷地批發市場為中心,多元主體參與的、多層次的市場體系。

加快國有糧食部門市場化改造是農產品流通改革的關鍵。國有糧食部門改革必須打破壟斷經營狀況,引入競爭機制,允許不同所有制的企業和個人參與農產品市場流通。與此同時,國有糧食企業內部要建立和完善適應市場經濟要求的用人機制、勞動機制和分配機制,建立現代企業制度,按經濟規律和價值法則從事經營活動。

(二)必須健全政府對農產品流通的宏觀調控

在農產品市場化改革進程中,我們決不能放棄對農產品市場的宏觀調控。因為,農業自身的一些特殊性又決定了完全市場化的局限性。這種局限性主要表現在:首先,農產品尤其是糧食易受自然環境和社會環境的影響,即使在生產過剩的情況下,偶然的變化都會使這種過剩轉化為不足;同時,糧食需求彈性小,市場上的微小變化都會引起價格的劇烈變動,如果任由市場機制調節,只會引發更大的波動,嚴重影響整個經濟的穩定;其次,大多數農產品都是為了滿足人類最基本的需要——對食物的需要。當食品因生產、流通而發生短缺時,將勢必引發政治動蕩和危機。特別是我們擁有13億人口的大國,確保糧食安全不僅僅是一個經濟問題,更是一個重大的政治和社會問題。農產品完全市場化的局限性和我國基本國情決定了我國不能完全把農產品生產流通全部讓位于市場調節,還必須加強宏觀調控的作用。國家依靠經濟手段、法律手段以及必要的行政手段對市場進行必要的調節。

國際經驗表明,市場經濟越發達,政府對農業的宏觀調控也越重要。因此,在我國農產品流通市場化改革中,必須從戰略的高度認識宏觀調控的重要性,把市場調節和國家宏觀調控有機的結合在一起。當然,政府的宏觀調控必須以市場機制為基礎,其目的是為了保證和促進市場機制正常發揮作用,而不是取而代之。為了完善對農產品流通的調控機制,政府必須轉變職能,搞好制度建設和服務。政府可以運用制定法規、政策,提供制度性服務,提高財政支持和信息服務等,進一步提高管理和服務水平,強化和提高對農產品流通市場調控的能力和效果。針對加入WTO后農產品流通量大、質量要求高的特點,政府還必須加強農產品加工、儲藏、運輸等設施建設,完善質量、檢測、金融、保險、治安等服務機構。

(三)培育多種形式的流通中介組織

農產品流通中介組織在收集信息、組織商品流通、進行商品檢測、提高交易談判能力和協調糾紛處理等方面有優勢,可以更好發揮對農戶進入市場的指導作用,增強農民保護自身權益的能力,降低交易成本,提高流通效率。縱觀我國農產品流通體制改革歷程,從農產品收購體制的轉變到農產品價格的放開,在這一過程中,中介組織始終被置于次要位置,農民、農產品缺乏進入市場的橋梁,生產與市場脫節,農產品流通不暢。可以這樣說,市場中介組織的短缺使我國農產品流通體制普遍存在且長期存在的問題。

目前,我國的農產品流通體制已由原來的國有商業和供銷合作單一購銷體制發展為多渠道流通體制,在多渠道的流通體制中,在充分發揮國有商業和購銷合作經濟商業的主渠道作用的同時,要充分調動農民個人及合伙組織、集體商業組織、農民股份合作購銷組織和農民專業(技術)協會(研究會)在農產品流通中的積極性。與此同時,根據社會化大生產的要求,大力發展農產品產供銷一體化聯合經營組織,特別注意要因勢利導,采取優惠政策措施扶持農民自己興辦流通型農業產業化“龍頭企業”。

(四)建立統一、開放、競爭、有序的市場體系

市場體系的發育狀況決定市場經濟的運行效率。農產品流通改革的實踐證明,在市場發育和建設滯后的狀況下,推進任何方面的改革,都無法實現最終目標。由于歷史與現實原因,我國目前尚未形成統一開放的全國市場,嚴重扭曲了經濟發展,造成極大的內耗和嚴重的浪費。同時,還人為的擴大地區間經濟發展不平衡。要改革這種狀況,當前要盡快打破行業、地區限制,提高農產品市場一體化程度,形成統一、開放、競爭、有序的市場體系。建立統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系,是市場經濟所追求的“公平與效率”原則的體現;是農業發展進入新階段后,解決農產品賣難、實現農產品生產區域化、專業化的要求;也是加入WTO后實現國內外市場有效對接的需要。統一、開放、競爭、有序,是人們對市場體系建設的總地要求,既反映了市場體系的不同側面,又相互聯系、相互作用。為此,進一步完善以批發市場為中心的農產品流通體系,建立和健全農產品市場和質量監測體系,按國際慣例完善相關法律、法規,確保農產品交易暢通無阻和食品安全。

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(責任編輯:孫桂珍)