檢察視野下的刑事被害人國家救助制度

郭晶晶　鄧灼穎

2009年3月25日,最高人民法院發布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》提出,要建立刑事被害人救助制度,對因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群眾,實行國家救助,研究制定人民法院救助細則,配合有關部門推進國家賠償制度的完善。而最高人民檢察院早在2008年4月就完成了《關于建立刑事被害人國家救助制度的調研報告》及《中華人民共和國刑事被害人國家救助法(建議稿)》,并呈送有關部門。由此可見,經過多年的論證,刑事被害人國家救助制度在長期的立法空白后即將呼之欲出。我們結合具體實踐,從檢察機關的角度進一步探索該制度的構建。

一、目前我國檢察機關對構建刑事被害人國家救助制度的探索

2007年1月,《最高人民檢察院2007年刑事申訴檢察工作要點》中提出:“有條件的地方可以試點建立刑事被害人補償機制。”2007年以來,江蘇、山東、廣東、浙江、四川等省份的十幾個基層院正在依據自己的實踐對刑事被害人救助工作進行探索。雖然各地在救助對象、救助途徑、救助方式、救助內容上不盡相同,但這些嘗試和努力在破解涉檢上訪問題、促進社會和諧穩定等方面發揮了重要作用,取得了很好的效果。鑒于我們選取檢察機關的角度論述被害人救助制度,所以從我國各地檢察機關的試點情況來看,我們總結了以下特點:

(一)救助對象不同

各試點救助對象主要可分為兩類:一類是因檢察機關作出自由裁量權而決定其實體權利的特困被害人,如廣東省珠海市人民檢察院規定受救助的對象是指由于事實不清、證據不足或犯罪嫌疑人死亡而本院作出不批準逮捕或不起訴決定的刑事被害人;[1]另一類是針對所有刑事案件特困被害人,范圍較廣,如四川省成都市人民檢察院和江蘇省昆山市人民檢察院都將救助對象設定為人身傷害類犯罪的刑事被害人:昆山市人民檢察院對因犯罪行為導致人身損害而陷入醫療、生活困境的被害人提供緊急救助;成都市人民檢察院對遭遇搶劫、綁架、強奸、殺人、傷害等重大犯罪且符合失去勞動能力、失去正常收入的被害人提供救助。[2]我院將對象限定于個案救助,主要針對因涉法涉訴案件導致面臨嚴重生存危機和生活長時間困苦的刑事被害人或受其贍養、撫養的直系親屬。[3]

(二)開展救助的方式不同

目前存在三種救助方式:一種是檢察機關本身作為救助主體并發放救助金,如昆山市人民檢察院、珠海市人民檢察院設立了救助基金,通過發放救濟金方式,對被害人的救助資金采取貨幣方式一次性給付。第二種是檢察機關擁有救助決定權而沒有救助金發放權,只負責被害人情況的實質審查。如我院在受理案件被害人的申請后審查被害人的具體情況,加具是否同意救助的意見,報區政法委報批申請專項救助基金,該基金最終由區財政局核發。第三種是檢察機關作為牽頭機構起協調作用,不實際決定或發放救助。如江蘇省無錫市人民檢察院、四川省蒲江縣人民檢察院發揮牽頭作用,聯合公安、法院、司法、民政等相關部門分工合作,通過各部門的密切配合,各負其責,不斷擴大了救助范圍,沒有設立專項基金。

(三)啟動方式不同

目前存在三種啟動方式:昆山市人民檢察院主要采取主動啟動的方式;蒲江縣人民檢察院主要采取被動啟動方式,在日常信訪接待和辦案中遇有刑事受害人涉訪涉訴案件時,詳細聽取刑事受害人或其代理人的訴求以及工作、生活情況,特別注重了解有無“老、弱、病、殘、孕”等困難,并及時向檢察長報告。對符合救助條件的,檢察長簽署刑事受害人救助機制啟動函,啟動刑事受害人救助機制;[4]無錫市兩級檢察院則采取主動啟動與被動啟動兩種方式同時進行,在檢察機關在審查逮捕與審查起訴的過程中,針對交通肇事、故意殺人、故意傷害等因犯罪行為易導致被害人重大損害的重點類型案件,重點審查被害人情況,對符合救助條件的確保全部予以告知,同時,在舉報中心接訪和其他檢察工作中,發現符合條件者,及時移送有關部門審查。

(四)資金來源不同

有的由財政撥款,如廣東省廣州市與珠海市,都由市財政撥款安排了專項基金。有的有多種渠道,如浙江省臺州市救助資金來源有政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金。還有的根本沒有穩定的資金來源,靠發動干警捐贈,向社會募捐,或者單位領導向財政、民政部門游說,爭取一筆經費,以解決個案中被害人的救濟問題。

綜上所述,各地司法機關進行了各種有益探索,積累了大量經驗,但也由此可見,各試點單位對救助范圍、救助方式、資金來源等規定得差別較大。各地基本上是自行其是,各自摸索,“沒有互相借鑒和吸收有益的經驗,一定程度上造成了司法資源的浪費,也不利于被害人經濟救助制度的規范化和法律化”。[5]

二、檢察機關在被害人國家救助過程中的地位與作用

(一)地位:檢察機關僅為被害人國家救助過程的環節之一

1.從所依據的法律位階來看,現階段,被害人國家救助的立法定位應納入社會保障法而非刑事訴訟法范疇。對被害人救助如果不涉及到刑事被害人刑事訴訟權利中的訴訟、參與權、知情權而言,僅僅對被害人作受害保障的話,將制度納入社會保障法的范疇,將救濟權定位在社會保障的方面比較符合目前國情。

2.從救助行為的性質來看,檢察機關僅具有救助決定權。刑事被害人制度首要是立足于經費,目前來看,主要是從財政撥款的,對于財政上的款項實際上進行了處分和支配權限,是行政性的行為,如果賦予檢察機關這項處分與支配的權利,就等于讓一個司法機關作出行政決定,這是沒有法理依據的。檢察機關有救助決定權,行政機關有經費發放權,這兩種權力分別體現了司法權和行政權兩種權能,只有處理好兩者的關系才能使被害人得到切實有效的救助。所以檢察機關在被害人救助過程中只能作出救助決定,而不能處理具體的經費發放問題。

3.從救助行為的社會效果來看,如果說刑事被害人國家救助機制產生之初的根本目的在于作為一項預防和控制犯罪的刑事政策,那么隨著和諧社會的發展要求,陷入困苦的刑事被害人得到救助終將成為社會公共政策的重要目標,司法機關,特別是檢察院的主導地位與作用固然重要,但社會公共組織與社會力量的普遍參與不可或缺。刑事被害人救助機制是一項社會系統工程,并非檢察機關一家所能包攬并完成的。

(二)作用:檢察機關在被害人國家救助過程中的作用不可替代

被害人救助制度,是從經濟上解決被害人及其親屬經濟困難的制度。沒有穩定可靠的資金來源,這一制度就不可能推行。現階段,我國的國情決定,要建立刑事被害人救助制度,主要需要政府財政的支持,同時,由于財政部門對訴訟進展、刑事被害人數量、困難情況以及刑事加害人是否有賠償能力、履行能力大小等相關資料皆難以掌握,對于每年所需財政資金、刑事被害人認定、刑事加害人情況核實等,均存在操作性障礙。因此,檢察機關在對被害人救助審查及決定環節上就凸顯出其不可替代的優勢:從職能上看,檢察職能決定了檢察工作貫穿偵查、批捕、起訴、審判、執行等各個刑事訴訟環節,由檢察機關開展救助能最大限度地保障被害人的最低生活需要;從立場上看,在刑事訴訟中檢察機關代表控方,因此,檢察機關與其他司法機關相比具有天然的角色優勢;從經驗上看,近年來,檢察機關試點實踐經驗告訴我們,檢察機關能充分聽取被害人的心聲,滿足他們最低的生活需要,取得良好的社會效果。

三、檢察環節被害人救助制度的構想

(一)救助對象

從救助對象來看,是所有刑事案件中沒有得到被告人足夠賠償的被害人都應當進行救助,還是其中那些生活困難的被害人才應當得到救助?如果從公平的角度講,當然是所有沒有得到足額賠償的被害人都應當得到救助,但從現實經濟條件看,國家救助資金畢竟有限,不可能同時滿足所有被害人的要求,所以我們同意應遵循救急救難的原則,宜先從對那些面臨嚴重生存危機和生活長時間困苦的被害人及其親屬進行救助做起,逐步擴展到對所有被害人進行救助。

(二)救助范圍

從救助的范圍來看,是國家對刑事受害人進行“全方位”救助,還是主要保障被害人基本醫療費用和基本生活費用?這也是一個公平與現實經濟條件權衡的問題。從現實可能性講,宜先從保障刑事被害人的基本醫療費用和基本生活費用做起,逐步擴展到保障被害人所有應當得到的賠償。

(三)救助方式

從救助方式來看,提供直接的貨幣救助為主要方式,除了經濟救助外,被害人救助還應當包括心理、安康、監護等一系列其他方式,這就要求檢察機關與公安機關、人民法院、司法行政、勞動和社會保障、民政等部門協調配合,定期通報對被害人實施救助的情況,征詢意見和建議,共同推進被害人救助工作。

(四)救助程序

從救助程序上來看,對被害人的救助應采取主動及被動同時的方式啟動,由檢察機關的控申部門作為救助單位主動告知或依被害人及其家屬申請提出,由申請人提供資料,救助單位審核并填寫救助意見,報有關部門批準(一般由地區政法委負責)后由財政局決定核發。

(五)救助機制的監督

從救助機制的監督機制上看,如何監督檢察環節被害人救助機制的運行,檢察機關自身的法律監督會否造成“監督者無人監督”的困境?答案是否定的,因為被害人救濟機制是個多部門配合過程,檢察環節只是救助環節之一,檢察機關對外可以實施公開聽證與情況通報,對內可通過檢察機關紀檢監察部門回訪申請人,監督救助效果的內部監督進行救助情況的監管,另外檢察機關也可主動

接受同級人大、財政、審計等部門的監督。

注釋:

[1]盧希起:《刑事被害人國家補償制度研究》,中國檢察出版社2008年版,第183頁。

[2]參見《救助被害人——成都經驗有望全省推廣》,載《成都日報》2008年1月11日。

[3]參見《上班遇車禍,昏迷八個月》,載《番禺日報》2008年3月24日。該案為番禺區人民檢察院首例實施被害人國家救助機制的被害人:被害人黃灼標于2007年7月29日,駕駛摩托車在本區鐘村鎮被醉酒駕駛無牌摩托車的肇事者何杰強撞致重傷(后被評為一級傷殘),黃灼標經本區、廣州市醫院多次重大手術后,至今仍需不斷救治,花費了約360,000元的巨額醫藥費,而何杰強雖被區人民法院以交通肇事罪判處有期徒刑十個月及支付相關醫藥費用,但至今只賠付了41000元。雖然黃灼標家屬將黃所住的房子變賣得款150,000元,而社會各方亦給予傷者一定的援助(番禺慈善會捐款40000元,當地鎮、村募捐20000多元,但由于區法院執行局暫未能發現并查封肇事者可供執行的財產,該院的民事判決不能執行,致使救治黃灼標的醫藥費出現巨大的缺口,為此,根據2008年4月9日出臺的《廣州市番禺區涉法涉訴信訪專項資金使用管理辦法》,番禺區人民檢察院控申科經審核該案及被害人具體情況后認為,被害人及其親屬符合救助規定,以救助單位的身份,幫助被害人家屬成功申領該基金并報區財政局核發,一次性獲得人民幣救助40000元。

[4]四川省成都市蒲江縣人民檢察院會同縣總工會、團委、婦聯、民政局、教育局、殘聯等部門,簽訂了《建立刑事受害人救助機制的意見(試行)》,會同上述職能部門籌措資金。來源于http//news.sohu.com/20070714/n251052881.shtml,2009年4月17日訪問。

[5]楊志祥:《淺談檢察視角下刑事被害人的國家救助》,載《法學研究》2008年第6期。