加強檢察機關執法辦案自身監督制約機制的思考

高繼明

強化自身監督制約,提高嚴格、公正、文明執法的能力,是提高檢察機關法律監督能力的重要組成部分,也是檢察機關正確行使權力、防止權力濫用的重要保證。雖然近年來檢察機關在加強和完善執法辦案自身監督制約方面做了大量工作,也取得了一定成效,但仍然存在一些問題,面臨一些挑戰。因此,如何構建完善我國檢察機關執法辦案的自身監督制約機制,如何加強檢察機關自身建設、建立自身監督制約體系,是檢察改革的重中之重和亟待解決的重要問題。

一、目前檢察機關執法辦案自身監督制約方面存在的問題

檢察機關加強自身監督制約機制建設是一項長期任務,雖然各級檢察機關采取了一系列措施,取得了一定成績,但由于思想認識、體制機制等方面的原因,在實際工作中,檢察機關執法辦案自身監督制約方面仍存在一些問題。

(一)對加強檢察機關執法辦案自身監督制約的重要性認識不到位。在部分領導和干警中還存在三種錯誤認識:一是“國家監督體系很完備,自我監督是自找麻煩”。認為上級監督、人大監督體系已經很健全、很完善,因而,自我監督、自我加壓意識不強。二是“家丑不可外揚,自身問題盡可能內部解決”。由于害怕影響部門利益,影響單位形象,不愿曝光自己的問題,揭露自身問題的勇氣不足。三是“檢察院管的事少,自我監督必要性不大”。認為檢察機關管轄范圍小,執法程序嚴格,發生問題的可能性小,自我監督沒有太大必要。

(二)監督制度缺乏總體規劃,監督方式缺乏可操作性。雖然近年來檢察機關因應形勢的變化,頒行了一系列加強執法辦案活動內部監督制約的規范性文件,但這些規章制度有的針對某項檢察業務,有的針對某項檢察工作,而沒有關于監督制約的總章程,這就使得檢察機關自身的監督制約機制顯得不夠完整、統一和規范,在實際工作中難以操作,導致監督制約乏力。而且從廣度和深度上衡量,這些制度設置離現代司法意義上的內部監督制約體系還有相當距離,主要表現在:有的制度對監督制約的內容規定的過于原則、抽象,在實際運用中則“仁者見仁、智者見智”,各取所需,使監督制約流于形式;有的制度對監督權的設置空泛,沒有賦予監督部門必要的調查權和指令權,與其應擔當的使命不相稱,使內部監督制約軟弱無力;尤其在監督落實方面,務虛多,落實少,只對監督的內容、范圍和形式做了原則性規定,而對行使監督權的程序和違法行為的法律責任缺乏明確規定,沒有如何抓落實的具體措施;在監督效果方面,監督程序和方法可操作性差,局限于寫報告、聽匯報,很難看到實際效果,使得監督流于形式,浮于表面。

(三)內部職能部門之間的監督制約力度不夠大。目前,檢察機關內部職能部門雖然職能明確,分工明晰,體現了刑事訴訟法“權力制衡”的原則,但并不完全合理,主要表現為中間環節過細,管理難度較高,不便于進行監督制約,內部監督更像是“和風細雨”的協調,相互間的制約關系被弱化,導致監督制約剛性不足,從而使內部監督效果不盡如人意,處理問題不夠及時和有力。特別是自偵、偵監、公訴等部門之間的制約力度不夠大,如公訴部門對自偵部門移送審查起訴的案件,經審查認為事實不清,證據不足,不符合起訴案件標準,建議撤銷案件時,自偵部門又堅持不撤,來回扯皮,最終或礙于情面或為了不影響團結或顧及全院的整體形象與利益,勉強起訴,致使案件質量受到影響。

(四)專門機構與職能部門之間的監督制約協同不力、效果不佳。現有的法律和司法解釋對檢察機關內部監督制約的規定比較籠統,也比較原則。而各業務部門自行制定的管理制度又往往缺乏從全局出發的規劃、論證,在實行時存在銜接與配合上的脫鉤,尤其是在部門之間的協調溝通方面缺乏有機統一的方法與評價標準。雖然有紀檢監察部門,甚至是專業的監督機構,如業務管理中心的監督和管理,但由于案多人少,實時監督有時不到位,不少案件要等到法院判決后才能進行復核檢查,致使一些達不到法律和紀律處罰標準的執法過錯行為脫離了監督視野。

(五)上級檢察機關的監督隨意性較大?，F行檢察機關領導體制是上級檢察機關領導下級檢察機關,一定程度上發揮了對下的監督功能,具體表現為案件請示報告、撤銷、變更以及指令糾正、備案報批等一系列制度。但由于法律和相關制度的缺失、程序規范的欠缺,某種程度上影響了上級檢察機關的領導效果,使檢察機關系統內上下級之間的領導關系比較松散。從實踐中看,上級檢察機關對下級檢察機關的監督,往往是以口頭指示的方式做出,甚至通過打電話、找人帶話等方式向承辦人發出指示,要求如何處理某個案件或某個人。這種監督方式雖然具有靈活性,簡便易行,但具有太大的隨意性,不利于對檢察權的有效監督和制約,甚至會干擾檢察權的正確行使。[1]

二、對完善檢察機關執法辦案自身監督制約機制的構想

檢察機關內部監督制約機制的構建與完善應針對檢察工作中存在的可能影響執法公正的突出問題,從有利于履行法律監督職能,有利于檢察機關的發展和全面建設的大局出發,遵循保障執法、促進公正,講求效率、減少程序,符合實際、重在實效,長效規范、絕對權威的原則進行。

(一)健全完善業務流程管理與案件質量保障機制。一是進一步完善辦案規范,細化辦案流程,明確質量要求、責任人、檢查把關措施,對受理控告舉報、初查、立案偵查、審查逮捕、審查起訴、抗訴、辦理申訴案件、民事行政案件等各個辦案環節,都制定統一、明確的操作規范,建立前后相連、環環相扣的辦案流程,做到對辦案工作項項有規定、事事有標準、環環有監督,使每個執法環節和執法行為都處于嚴密的制度規范之下。二是深化檢察官辦案責任制。明確辦案中檢察官職權分配與責任承擔的范圍,理順檢察官與檢察長、檢察委員會以及部門負責人之間的關系,改善業務領導機制和管理機制,保障檢察官獨立行使職權。三是實行檢察長分管業務分離制度。明確主管業務的檢察長或副檢察長不能同時分管舉報、自偵、偵監、公訴等具有互相制約功能的檢察業務,以保證內部監督制約的有效性。四是通過建立不起訴案件公開審查制,由公訴部門對捕后擬做不訴的案件主持召開有偵查、偵監部門參加的公開審查會,說明不訴的理由和根據并回答偵查人員、批捕人員的提問,以及設立專職督查人員,隨時檢查各辦案組的案件質量情況,從而加強對執法辦案活動的內部監督制約。

(二)建立健全案件質量督查與評估機制。一是建立案件質量督導機制。即對所辦各類案件從實體和程序兩個方面,進行執法質量監督、檢查和指導,重點是對不捕、不訴、不立案、無罪等案件從實體和程序方面進行督導,在督導的程序和方式上,采取案后督導與案中督導相結合,定期檢查與不定期抽查相結合,跟庭考查與走訪相關司法部門相結合的方式進行。二是積極探索建立檢察人員執法檔案制度。通過如實記錄干警的辦案數量、質量、效果等情況,建立檢察人員執法檔案,切實加大對辦案工作的監督和考核力度,有效約束檢察干警的執法行為,實現內部執法監督工作的制度化、經常化。在此基礎上科學評價執法辦案人員的辦案質量、效率以及執行法律法規、辦案紀律的情況,并將之作為干警個人業務考評和所在部門目標考核的重要指標。三是積極開展辦案回訪,隨機走訪涉案單位、當事人以及公安、法院等司法部門,調查、了解干警在辦案過程中的廉潔守紀、工作態度、辦事作風、辦事效率等情況,以此來督促干警公正、文明辦案。四是建立辦案質量評估機制,對內部各業務部門辦案工作進行質和量的科學、全面評定,從而促進規范管理,提高案件質量。五是構建立體縱向的綜合目標量化考核機制。建立健全部門動態量化考核辦法,將部門考核與干警個人考核結合起來,將定量考核與定性考核結合起來,通過目標管理與量化考核的調控作用和激勵作用,營造公平競爭、干事創業的良好氛圍。

(三)建立完善監督管理和預警防范機制。一是建立健全內部監督機制,實行“五個分離”,即偵查工作與決定逮捕相分離,防止錯捕漏捕與濫用強制措施;偵查工作與扣押款物的管理相分離,防止擅自處理;偵查工作與審查起訴工作相分離,防止錯訴漏訴;偵查、起訴工作與申訴、刑事賠償工作相分離,防止有錯不糾;業務工作與紀檢監察相分離,防止不文明辦案、不依法辦案以及執法違法行為的發生。二是實行案中教育制度。針對辦案中可能發生的問題,由主管檢察長或辦案部門負責人對檢察人員進行辦案紀律、公正執法、職業道德、事故預防等警示教育,增強干警的免疫力。三是對有關業務部門辦理的案件進行跟蹤監督。四是通過對“網上辦案”和“網上監督”信息系統嚴格、規范的程序設計,實現對辦案過程的實時、動態監督,以增加執法辦案活動的透明度,提升運用信息化手段監督辦案質量的水平。

(四)健全完善內部職能部門之間的監督制約機制。檢察權的正確運行不僅有賴于各職能部門依法履行職責,而且也有賴于各職能部門之間的監督制約,只有這樣,才能既保證檢察權的統一行使,又能避免檢察權的過度擴張。一是加強紀檢監察部門對檢察系統內部黨風廉政建設的監督,認真落實“一崗雙責”,加強班子成員、中層干部與檢察人員之間的縱向監督。二是加強控申部門對各業務部門的監督。嚴格實行控申和刑事賠償工作與案件原承辦人分離的原則,防止因利害關系而在申訴、賠償工作中出現有錯不糾的現象。通過受理群眾來信來訪,及時辦理刑事申訴和刑事賠償案件,糾正執法中的錯誤,從而在最后一個監督環節做好對各業務部門的執法監督,確保司法公正。三是加強對自偵部門的監督。對自偵案件的監督制約是檢察機關強化內部監督制約的重中之重。要加強對案件線索管理、初查、不起訴、撤案等容易出問題環節的監督,狠抓自偵案件的質量監控,積極推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度并制定規范性文件,定期對自偵不起訴案件和撤銷案件進行集中復查,發現問題及時予以糾正。通過對自偵案件的決定逮捕和審查起訴,及時糾正自偵工作中錯捕、錯訴、漏捕、漏訴以及偵查羈押中的不當行為。四是加強對偵監、公訴部門的監督制約。自偵部門對于偵監、公訴部門提出的不捕決定、不起訴決定、變更強制措施決定及撤銷案件建議有異議的,可以要求復議,偵監、公訴部門在收到復議意見書后應及時答復,自偵部門認為仍有錯誤的,應報檢委會研究決定。自偵部門移送審查起訴的案件判決后,公訴部門應及時將判決書送達自偵部門,自偵部門認為判決存在嚴重問題的,可以向公訴部門提出要求抗訴的建議,公訴部門應提交檢委會討論決定。五是發揮監所檢察部門的監督制約作用。監所檢察部門應重點對自偵、偵監、公訴部門行使職權的辦案期限進行監督,并負責糾正超期羈押、單人提審、出所訊問等違反辦案紀律的問題。

(五)不斷完善上級院對下級院執法辦案活動的監督制約。依照憲法和法律,上下級檢察機關之間是領導關系,這種領導關系的一個重要體現,就是上級院對下級院開展業務工作的指揮,指導和監督制約。要不斷強化上下級之間的這種領導關系,進一步健全上級院對下級院辦理案件的監督制約機制。一是上級指令權要法定化、程序化、公開化。二是加強上級院對下級院的領導。實行定期報告工作制度,下級院應定期將一個時期的檢察工作開展情況、存在問題和解決問題的措施、下一步的工作計劃等書面向上級院報告,上級院的工作部署和決定下級院必須執行,并接受上級院的監督。上級院還可通過對下級院請示事項和案件進行審查批準,直接指令糾正錯誤案件和撤銷錯誤決定等方式,加強對下級院工作的指導和監督。三是用管理和考核強化業務指導。四是要規范上級檢察官的指令權。應規定上級檢察官指令權的實質內容,行使指令權的范圍、方式,做到令出有據,程序合法;廢止下級檢察官就具體案件口頭請示匯報、上級檢察官口頭指令的習慣做法,避免執法的隨意性。

(六)健全規范執法責任制和執法過錯責任追究制。一是進一步健全執法責任制。通過逐步建立健全主訴(辦)檢察官、部門負責人、檢察長和檢委會的執法責任,把責任明確到每個人、每個崗位、每個環節,明確執法的責任范圍,健全執法過錯的確認機制,依履職失責情形追究相應責任。二是嚴格執法過錯責任追究制。健全完善執法過錯的追究程序,凡發現干警在執法辦案中故意或過失違反法律與有關規定,造成案件實體或程序錯誤的,都應嚴格按照《執法過錯責任追究條例》、《檢察官紀律處分暫行規定》等制度,嚴肅追究相關人員的責任,不斷完善與落實檢察機關有權必有

責、用權受監督、失職要追究的內部監督機制。

注釋:

[1]許彩云,付立華:《我國檢察權的內部制約機制研究》[J],《河北法學》,2007年第6期。