試論我國檢察職權的合理配置與完善

尚愛國

一、我國檢察職權配置存在的主要問題

現行法律關于人民檢察院職權的配置主要存在以下問題:

(一)檢察職責過窄,與檢察機關的憲法定位和性質不相符

1982年憲法和1979年人民檢察院組織法取消了人民檢察院的一般監督權,使檢察機關的職權基本上局限于訴訟領域(主要是刑事訴訟領域),因此理論界有人認為檢察機關名不符實,是徒有法律監督機關之名,而無法律監督機關之實。此外,即使是檢察機關對訴訟活動的監督權也不完整。例如,目前法律沒有賦予人民檢察院對人民法院的民事執行活動進行監督的職權,使民事執行領域成為檢察機關監督的空白點。

(二)檢察權限規定不完善,監督手段有限

目前,人民檢察院作為國家的法律監督機關,在實踐中所采取的監督手段除了公訴手段以外主要有五種,它們分別是:(1)偵查職務犯罪;(2)審查批捕;(3)抗訴;(4)糾正違法,即發現偵查機關、審判機關和執行機關的違法行為或者不當減刑、假釋、暫予監外執行,依法提出糾正意見;(5)檢察建議,即針對在檢察工作中發現的突出問題,向有關單位提出改進工作、完善制度或者依法追究有關人員的行政紀律責任等建議。上述監督手段存在很多缺陷:一是有的監督手段缺乏法律依據。雖然檢察建議是檢察機關在實踐中總結出來的一種有效的法律監督手段,但是現行法律卻沒有明文規定,因此檢察建議的適用程序及其法律效力問題都需要立法解決。二是職務犯罪偵查權不完整。法律沒有賦予檢察機關技術偵查、秘密偵查等特殊偵查手段。三是沒有規定檢察機關違法行為調查權。四是糾正違法意見缺乏強制約束力和執行力。在實踐中,被監督機關藐視或者無視人民檢察院的糾正違法通知書的情況時有發生,而人民檢察院也無可奈何。

(三)檢察監督程序不完善

檢察監督程序是檢察機關法律監督的基本程式和檢察職能實現的主要步驟,如果缺乏監督程序的具體規定,檢察職權就無法落實,更談不上監督實效。完整的檢察監督程序應包括調查程序、處理程序和監督爭議解決程序,但是,這些程序在我國現有的法律中都不完整,有的根本就沒有規定。《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規定了檢察機關的訴訟監督職權,但是法律只有寥寥幾個條文的原則性規定,具體監督程序均沒有規定。

(四)有的檢察職權規定過于原則,難以操作

例如,《國務院關于勞動教養的補充規定》第5條規定“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”。但是,對于檢察機關如何監督勞動教養機關的活動,法律再也沒有其他任何規定。既然法律賦予人民檢察院特定的職權,也必須同時規定人民檢察院行使這些職權的監督手段和監督程序,否則就會造成職權虛設、無法落實的局面。

二、借鑒行政監察法——優化檢察職權配置的另一視角

(一)檢察監督與行政監察具有高度的關聯性和相似性

從國家權力的譜系考察,檢察權和行政監察權具有高度的關聯性、相似性,檢察監督制度和行政監察制度之間存在共通性和相互借鑒的可能性。

1.檢察監督與行政監察都是專門的監督制度。根據憲法和有關法律的規定,人民檢察院有權對人民法院的審判活動、行政機關的部分行政執法活動進行監督,行使職務犯罪偵查權,承擔查辦國家工作人員職務犯罪的職能。因此,人民檢察院的檢察監督是一種專門的國家法律監督制度。根據《行政監察法》的規定,我國在行政機關體系內中設有相對獨立的行政監察機關,由其依法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察,調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為等。因此,行政監察也是我國一種專門監督制度。

2.檢察監督和行政監察在監督內容上具有部分重合性。行政監察機關有權對行政機關、國家公務員、國家行政機關任命的其他人員的行政行為進行監督。《人民檢察院組織法》等法律規定了人民檢察院有權對特定行政機關的行政執法活動進行監督,這些機關包括公安機關、看守所、監獄、勞教機關等。有的法律還在同一法律條文里規定人民檢察院和行政監察機關同時監督一項內容,例如《人民警察法》第42條規定“人民警察執行職務,依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”在我國,看守所和隸屬于司法行政機關的監獄、勞教所等都屬于行政機關,人民警察也基本上隸屬于行政機關,人民檢察院和行政監察機關都有權對于這些行政機關及其工作人員的行政行為進行監督。人民檢察院行使職務犯罪偵查權,承擔著反腐敗的任務。在實踐中,國家各級行政監察機關和中國共產黨的各級紀律檢查機關實行合署辦公,承擔調查處理國家工作人員違法違紀的反腐敗任務。二者在反腐敗方面是相輔相成、目標一致的。

3.檢察監督和行政監察的監督程序和手段具有相似性。從監督內容、監督手段和監督程序考察,不管是職務犯罪偵查、糾正違法還是調查處理行政違法行為,檢察監督與行政監察基本上都需要經過立案、調查取證、處理等程序,都需要采取必要的調查措施,使用一定的監督手段等。

(二)行政監察法的內容、體系和結構值得檢察制度借鑒

我國1997年制定的《行政監察法》共分為七章48條,它包括總則、監察機關和監察人員、監察機關的職責、監察機關的權限、監察程序、法律責任和附則。這部法律涵括了行政監察機關的職權、監督手段和監督程序,既有組織法的內容,也有程序法的內容。從內容上看,行政監察法關于監督權限和監督程序的制度規定比較成熟,完全可以為檢察制度所借鑒。

目前,關于偵查監督、訴訟監督和刑事執行勞教監督的制度并不完善。人民檢察院作為法律監督機關,有權對公安機關的偵查活動,人民法院的審判活動,刑事案件判決、裁定的執行活動,監獄、看守所、勞動教養機關等特殊行政機關的活動是否合法進行監督,有權對人民警察執行職務的行為進行監督。但是檢察機關如何進行監督,有什么監督權限,可以采取什么樣的調查措施和監督手段,應該遵循什么監督程序,法律都沒有規定。應該說,行政監察法的條文規定和體系結構為檢察制度的完善提供了一個很好的制度范本。

三、優化檢察職權配置的若干建議

(一)適當擴大檢察監督范圍

1.賦予檢察機關對人民法院民事執行活動的監督權。對民事執行活動進行檢察監督,可以防止民事執行權的濫用和消極行使,有效抑制民事執行中的司法腐敗,有助于克服“執行難”問題,有利于維護司法公正和司法權威。這已經是法學理論界和社會有識之士的共識。

2.適度擴大檢察機關對特殊行政行為的監督范圍。我國現行法律規定了人民檢察院對公安機關、看守所、監獄、勞教機關的特殊行政執法行為的監督權,這些主要是與司法活動相關的刑事執行活動、羈押監管活動和勞動教養活動。由于剝奪和限制人身自由的行政處罰和行政強制措施大多完全剝奪或者限制當事人的人身自由,并將當事人關押或者限制于特定的、較為封閉的監管場所,當事人的權利極易受到侵犯。在這種情況下,如果沒有一種專門的、外部的、強有力的法律監督,將無法保護當事人的合法權利,無法形成對警察權的有效制約。因此,法律應該將剝奪和限制公民人身自由的行政處罰和行政強制措施納入檢察監督的范圍,明確規定檢察機關有權對行政拘留、收容教養、強制戒毒、強制醫療等具體行政行為進行監督。

(二)完善檢察監督手段

1.賦予檢察機關技術偵查權。根據現行法律,檢察機關不享有技術偵查權,這嚴重影響了檢察機關查辦職務犯罪工作的開展和反腐敗職能的發揮。縱觀其他國家和地區的制度,同樣承擔反腐敗、調查職務犯罪職能的國家機關卻大都享有技術偵查權。例如,新加坡的貪污調查局可以獨立行使以下特殊權力:一是調查權。貪污調查局可以行使刑事訴訟法賦予警方調查的任何權力,調查人員則被視為警察身份。二是秘密調查權。貪污調查局有權進行跟蹤,進行秘密調查。三是特別搜查權。在執行重大調查任務時,貪污調查局可以武力搜查任何地方、任何帳目以及任何銀行的任何保險箱,并有充分權力要求任何人揭發或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕權。貪污調查局可以不用逮捕證就逮捕涉嫌貪污罪行的任何人,包括對其行為存在合理懷疑的人[1]。因此說,立法賦予檢察機關技術偵查權是實踐需要,也符合國際慣例。

2.規定檢察機關對違法行為的調查權。“檢察機關對檢察權所及范圍內的事項進行調查,以便了解事實真相,是行使檢察權的先決條件。法律賦予檢察機關的調查權,也就因此而成為檢察權的一個基本構成要素”。[2]檢察機關如果沒有調查就不可能發現違法,獲取違法證據。檢察機關不僅要有職務犯罪偵查權這一特殊的調查權,而且對于刑事訴訟、民事審判、行政訴訟、勞教活動中的違法行為也應該有調查權,這是保持檢察權的完整性、有效發揮法律監督職能的必需。由于違法調查制度涉及有關機關和單位接受監督的義務和配合的義務,僅僅由檢察機關的規范性文件來規定是不夠的,必須由法律加以規定。因此,建議法律規定:人民檢察院在調查違法行為時,有權要求被檢察的機關和人員提供有關的文件、卷宗等材料;暫予扣留、封存可以證明違法行為的文件、卷宗等材料;要求被檢察的機關和人員就檢察事項涉及的問題作出解釋和說明;責令被檢察的機關和人員停止違法行為;要求有關部門和人員協助調查等。

3.增加確認違法和檢察建議制度。檢察機關發現偵查、審判、執行機關、勞教機關及其工作人員的違法行為,對于可以糾正的,應當提出糾正違法意見要求有關機關予以糾正,但是對于確屬違法但是根本無法糾正的情形如何處理,法律沒有規定。因此,法律應該賦予檢察機關確認違法和提出檢察建議的權能。一是檢察機關通過調查,認為有關機關或者其工作人員的行為違法但是無法糾正的,應當向有關機關發出確認違法通知書,確認該行為違法。二是檢察機關根據調查結果,認為有關工作人員的違法行為構成犯罪的,應當依法追究其刑事責任;認為有關工作人員的違法行為雖然不構成犯罪但是違反行政紀律應當給予行政處分的,應當依法向有關機關發出追究有關人員行政紀律責任的書面檢察建議。三是檢察機關認為有關司法工作人員在訴訟活動中有瀆職行為且不適宜繼續辦案的,有權建議有關機關更換辦案人員。因為無論是偵查、起訴、審判還是執行活動,都是由有關機關的辦案人員具體實施的,如果不更換辦案人員,還是由原來的辦案人員去糾正自己的違法行為,可能因其有抵觸情緒而使得違法行為糾正不徹底。因此建議更換辦案人員是糾正違法的一種輔助手段,可以保證刑事訴訟的順利進行,使糾正違法更為徹底。

4.強化檢察機關糾正違法意見和檢察建議的法律效力。檢察監督應當具有必要的法律約束力,否則法律監督就缺乏必要的權威和效用[3]。因此,建議法律規定被監督機關根據檢察機關的意見或者建議糾正違法或者不當行為的義務以及不糾正、不采納的法律責任。即:對于人民檢察院依法提出的糾正意見,有關機關及其工作人員應當執行。無正當理由不執行的,要依法追究有關責任人員的法律責任。對于人民檢察院依法提出的檢察建議,有關機關無正當理由的應當采納,否則,依法追究有關責任人員的法律責任。

(三)健全檢察監督程序

1.法律應該規定一套完整的檢察監督程序。檢察機關對于訴訟活動、勞教活動和警察執法活動中的違法行為進行監督,法律應該詳細規定檢察機關的一整套調查處理程序,包括立案、調查取證、聽證、聽取被調查者的陳述和申辯、提出糾正意見或者檢察建議、撤案、復議等程序。

2.規定檢察機關提出糾正違法意見和檢察建議必須說明理由。法律監督說理是“檢察機關自覺接受監督,陽光司法、理性司法和文明司法的體現”[4],是檢察理性和司法民主的重要體現;它有利于促進司法公正,促進訴訟和諧特別是辦案機關之間關系的和諧;同時它也是對檢察機關的一種約束。因此,建議法律明確規定:人民檢察院提出糾正違法意見,應當說明有關機關的違法事實、理由和法律依據。人民檢察院向有關單位發出檢察建議,應當分析原因、說明理由。

3.建立檢察監督糾紛解決機制。對于被監督機關不服人民檢察院的糾正違法意見的救濟程序,可以借鑒刑事立案監督中適用于公安機關的“復議+復核”制度的規定。即:被監督機關如果認為人民檢察院提出的糾正意見不當的,可以向該人民檢察院申請復議。如果該人民檢察院經過復議決定維持原糾正意見的,被監督機關可以向上一級人民檢察院申請復核。上一級人民檢察院應當立即進行復核,并作出是否變更原糾正意見的決定,并通知下級人民檢察院和有關機關執行。

注釋:

[1]參見《學習時報》2008年1月28日第3版。

[2]張智輝:《論檢察機關的調查權》,《國家檢察官學院學報》2006年第1期,第58頁。

[3]參見龍宗智:《檢察制度教程》,法律出版社2002年版,第122、123頁。

[4]陳光中:《法律監督說理:提高辦案質量促進訴訟和諧》,載《人民檢察》2006年第20期,第5頁。